COMMISSIONE DI GARANZIA

PER L’ATTUAZIONE DELLA LEGGE SULLO SCIOPERO

NEI SERVIZI PUBBLICI ESSENZIALI

Deliberazione: 00/225-4.1) Orientamenti della Commissione sulla legge 12 giugno 1990, n. 146/1990, alla luce dell’approvazione della legge 11 aprile 2000, n. 83

(Seduta del 12.10.2000)

LA COMMISSIONE

su proposta della prof. Ballestrero, adotta la seguente delibera interpretativa.

1. La Commissione ritiene che l'art. 2, comma 2, della legge n. 146/1990, come modificata dalla legge n. 83/2000, esprima il principio della rarefazione delle azioni di sciopero, prevedendo che la continuità del servizio pubblico essenziale non possa essere "oggettivamente compromessa" dall'addensamento di "scioperi proclamati in successione da soggetti sindacali diversi e che incidono sullo stesso servizio finale o sullo stesso bacino di utenza".

2. Ad avviso della Commissione, l'immediata precettività del principio di rarefazione è deducibile:

- dalla previsione dell'obbligo di inserire una disciplina degli intervalli minimi tra effettuazione di uno sciopero e proclamazione dello sciopero successivo, imposto alle parti dei contratti collettivi e degli accordi, nonché alla Commissione, nel caso in cui dovesse provvedere con regolamentazione provvisoria;

- dalla ratio legis, poiché la finalità perseguita dal legislatore, in questa come nelle altre disposizioni che mirano a limitare il ricorso allo sciopero (così l'obbligatorio esperimento preventivo di procedure di raffreddamento e conciliazione del conflitto), sarebbe vanificata ove, nell'attesa (di durata indeterminata) di un idoneo accordo tra le parti o, in difetto, dell'intervento suppletivo della Commissione, fosse consentito ai soggetti sindacali di compromettere la continuità di un servizio pubblico essenziale vulnerandone il funzionamento con azioni di sciopero ravvicinate nel tempo.

3. Dal principio di rarefazione discendono - ad avviso della Commissione - due regole (A e B), l'una necessaria, e perciò implicita, l'altra esplicita.

In entrambi i casi la legge prevede che le regole siano completate, mediante specificazione e quantificazione, ad opera della contrattazione collettiva ovvero della regolamentazione provvisoria della Commissione. Specificazione e quantificazione incidono sulla piena efficienza delle regole, ma la mancanza di tale pur necessario completamento non paralizza del tutto l'attuazione delle regole medesime. In attesa che un idoneo accordo tra le parti o l'intervento suppletivo della Commissione provvedano a specificare e quantificare gli intervalli che dovranno intercorrere tra un'azione di sciopero e la proclamazione della successiva, possono infatti trovare applicazione immediata:

- il principio di rarefazione (o non addensamento) delle azioni di sciopero che incidono sullo stesso servizio finale o sullo stesso bacino di utenza;

- i frammenti sotto indicati delle due regole (A e B), che contengono comandi in sé perfetti ed immediatamente precettivi, suscettibili di essere attuati, anche in difetto di definizione della specifica misura della loro attuazione.

A. Regola implicita: intervallo c.d. soggettivo.

La Commissione ritiene che la regola dell'intervallo c.d. soggettivo sia deducibile in via interpretativa dalla formulazione dell'art. 2, comma 2, nella parte in cui prevede che debbano intercorrete intervalli minimi tra l'effettuazione di uno sciopero e la proclamazione del successivo.

Vero è che la legge collega direttamente la regola dell'intervallo minimo tra l'effettuazione di uno sciopero e la proclamazione dello sciopero successivo alla finalità di evitare l'addensamento sullo stesso servizio di scioperi ravvicinati, proclamati da diversi soggetti sindacali. Pare tuttavia evidente che la finalità di evitare che la continuità del servizio sia compromessa da scioperi troppo ravvicinati, debba a maggior ragione condurre a ritenere implicita nel principio di rarefazione la regola dell'intervallo minimo tra l'effettuazione di uno sciopero e la proclamazione dello sciopero successivo, quando si tratti degli scioperi proclamati dallo stesso soggetto sindacale. Sarebbe infatti del tutto incoerente, e alla fine privo di senso, imporre ai soggetti sindacali di distanziare la propria azione di sciopero da quelle proclamate da altri, senza aver prima imposto a ciascun soggetto sindacale di non proclamare scioperi troppo ravvicinati nel tempo. Peraltro, la regola (implicita) dell'intervallo c.d. soggettivo costituisce, ad avviso della Commissione, la premessa indispensabile per la funzionalità (e per la stessa praticabilità) della regola (questa invece espressamente formulata nell'art. 2, comma 2) che impone la rarefazione c. d. oggettiva delle azioni di sciopero proclamate da diversi soggetti sindacali che incidano sullo stesso servizio finale o sullo stesso bacino di utenza.

La regola implicita dell'intervallo c.d. soggettivo è (logicamente) scomponibile a sua volta in due frammenti (a e b).

A (a) Un primo frammento della regola esprime un comando in sé perfetto, la cui attuazione non richiede il completamento ad opera delle parti o, in via suppletiva, della Commissione.

La regola può essere formulata in questi termini:

- ciascun soggetto sindacale è tenuto a non proclamare uno sciopero immediatamente dopo l'effettuazione (o la revoca legittima) dello sciopero precedente;

- è fatto divieto al soggetto sindacale di proclamare scioperi "a pacchetto" (divieto di proclamazioni plurime). Il divieto è implicito nel principio di rarefazione formulato nell'art. 2, comma 2, secondo il quale deve intercorrere un intervallo minimo tra l'effettuazione di uno sciopero e la proclamazione dello sciopero successivo. Ogni proclamazione non può pertanto avere ad oggetto che un solo sciopero, l'effettuazione o la legittima revoca del quale apre la possibilità di proclamare un successivo sciopero. Indicazioni nello stesso senso sono peraltro deducibili da altre disposizioni della stessa legge, che fanno sempre riferimento ad una singola azione di sciopero (in particolare: dall'art. 2, comma 1, nella parte in cui impone ai soggetti proclamanti la comunicazione scritta delle modalità e delle motivazioni della astensione dal lavoro; dall'art. 2, comma 2, nella parte in cui impone l'esperimento delle procedure di raffreddamento e conciliazione "prima della proclamazione dello sciopero"; dall'art. 13, lett. d), nella parte in cui prevede che la Commissione indichi immediatamente al sindacato proclamante l'eventuale violazione di "intervalli minimi tra successive proclamazioni").

A (b) Un secondo frammento della medesima regola consiste nella definizione (o quantificazione) della durata dell'intervallo che deve intercorrere tra l'effettuazione di uno sciopero e la proclamazione dello sciopero successivo. Questo frammento della regola non è efficiente in assenza della definizione della durata dell'intervallo che la legge rinvia alle parti, o in difetto, alla Commissione.

In attesa della definizione della durata dell'intervallo, i comandi espressi dal principio di rarefazione e dalla regola dell'intervallo soggettivo (sub a) sono attuati facendo intercorrere tra l'effettuazione (o revoca) di uno sciopero e la proclamazione dello sciopero successivo un intervallo di tempo ragionevole anche alla luce delle discipline vigenti.

B. Regola esplicita: rarefazione oggettiva.

La regola attribuisce agli utenti il diritto di usufruire con relativa continuità del servizio, imponendo di conseguenza ai soggetti sindacali di distanziare le azioni di sciopero che incidono sulla funzionalità di quel servizio in modo tale da non ledere quel diritto.

Nella sua parte immediatamente precettiva, la regola implica, ad avviso della Commissione:

B (a) che ogni soggetto sindacale proclami un solo sciopero per volta (v. supra, sub A (a)), e che non possa proclamare un nuovo sciopero prima di aver effettuato (o revocato) lo sciopero precedente. Per funzionare, senza dar luogo ad abusi e distorsioni intollerabili, la rarefazione implica infatti che sia vietato a ciascun soggetto sindacale "prenotare" calendari di scioperi, che impedirebbero una equa distribuzione fra i diversi soggetti sindacali delle opportunità di proclamare regolarmente gli scioperi;

B (b) che, nel proclamare uno sciopero, ciascun soggetto sindacale debba tener conto che la data fissata per lo sciopero sia distanziata dalla data prevista per altri scioperi, precedentemente proclamati da altri sindacati, in modo che - complessivamente - la continuità del servizio non sia vulnerata da uno stillicidio di scioperi.

Come già la regola dell'intervallo soggettivo, anche la regola della rarefazione oggettiva contiene una seconda parte, consistente nella definizione (o quantificazione) della durata dell'intervallo tra azioni di sciopero proclamate da diversi soggetti sindacali. Questa parte della regola non è efficiente in assenza della definizione della durata dell'intervallo che la legge rinvia alle parti o, in difetto, alla Commissione.

In attesa della definizione – mediante idonei accordi o regolamentazione provvisoria della Commissione - della durata dell'intervallo, i comandi espressi dal principio di rarefazione e dalla regola di rarefazione oggettiva sono attuati facendo intercorrere tra le azioni di sciopero proclamate da diversi soggetti sindacali un intervallo di tempo ragionevole, anche alla luce delle attuali discipline concordate.

4. La Commissione ritiene che la concreta efficienza della regola di rarefazione oggettiva imponga, oltre all'applicazione di quanto previsto sub B (a) e B (b), anche la definizione, sia pure in via approssimativa e provvisoria, di criteri di orientamenti al fine della individuazione della incidenza degli scioperi sul medesimo servizio finale o bacino di utenza. Ciò si rende necessario per evitare che vengano considerati oggettivamente addensati scioperi che, pur essendo ravvicinati, non ledono quel diritto degli utenti di usufruire con relativa continuità di un servizio, che la regola della rarefazione oggettiva intende salvaguardare.

5. La Commissione ritiene che un addensamento oggettivo possa verificarsi in via esemplificativa, in caso di proclamazione ravvicinata

(a) a livello nazionale, di:

- scioperi nazionali che coinvolgano l'intero servizio (tutte le categorie coinvolte nello stesso servizio);

- scioperi nazionali di una o più categorie coinvolte nello stesso servizio, la cui astensione dal lavoro abbia effettiva incidenza sulla funzionalità del servizio;

- scioperi aziendali, quando l'azienda operi su tutto il territorio nazionale;

- scioperi locali che, per l'importanza del servizio su cui incidono o per l'ampiezza del bacino di utenza, sono equiparabili negli effetti a scioperi nazionali.

(b) a livello locale, di:

- scioperi locali (che incidano sullo stesso bacino di utenza di un precedente sciopero locale o nazionale);

- scioperi locali, che pur non incidendo direttamente sullo stesso bacino di utenza, siano proclamati "a scacchiera", provocando una funzionalità del servizio "a singhiozzo", che complessivamente ne comprometta la continuità.

6. Sulla base dell'orientamento interpretativo espresso, la Commissione, in attesa che le parti definiscano idonee discipline degli intervalli, darà ai soggetti sindacali proclamanti immediata indicazione della eventuale violazione del principio di rarefazione (intervallo soggettivo e rarefazione oggettiva) tra le azioni di sciopero, nonché del divieto di proclamazioni plurime "a pacchetto".