La Commissione di Garanzia per l'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali (l. 146/1990) presenta ai Presidenti delle Camere la quarta relazione semestrale sull'attività svolta dalla medesima . Il periodo cui la relazione si riferisce va dal 24 gennaio al 28 luglio 1992.

Nella relazione, le attività della Commissione sono illustrate, considerando distintamente quelle riferentisi all'"attuazione" della legge (e, in particolare, all'elaborazione ed alla valutazione delle regole convenzionali rivolte ad integrarne il disegno) e quelle concernenti l'"applicazione" del sistema che alla legge stessa fa capo (le quali, a propria volta, comprendono: le valutazioni di comportamenti, l'attività consultiva e quella referente).

1.- L'attuazione della legge e l'individuazione delle prestazioni indispensabili

Con riferimento al primo tipo di attività, le competenze della Commissione si collocano - com'è noto - sui due distinti versanti della formazione delle regole e della loro valutazione.

1.1.- La promozione degli accordi

Sul versante della formazione delle regole, la Commissione ha, fin dagli inizi della sua attività, assunto un ruolo notevolmente dinamico: utilizzando gli strumenti a sua disposizione, per stimolare le parti alla conclusione degli accordi sulle prestazioni indispensabili e per assisterle nel processo di elaborazione delle stesse.

Ci si riferisce: da un lato, ai tentativi di conciliazione, cui la Commissione ricorre quando le parti sociali non riescono a raggiungere l'accordo; d'altro lato, alle proposte dalla stessa formulate, quando la disciplina concordata dai soggetti negoziali non risulta idonea al contemperamento tra il diritto di sciopero ed il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Nell'una e nell'altra ipotesi, la Commissione, è in condizione di interagire con il processo negoziale: anzitutto, promuovendo incontri con le parti, rivolti a favorire il raggiungimento dell'accordo od a correggere il contenuto delle intese realizzate (per adeguarlo alle esigenze di tutela dei diritti dell'utenza); inoltre, formulando proposte, da sottoporre alle parti ai sensi della lettera a) dell'art. 13.

Come per il passato, anche nel semestre cui si riferisce la presente relazione tale attività è stata particolarmente intensa.

Gli incontri con le parti sociali sono stati 41 ed hanno coinvolto 251 soggetti collettivi. Tali incontri hanno interessato i seguenti settori: Enti locali, Igiene urbana, Italcable, Poste e Telegrafi, Radiotelevisione, Sanità, Scuola, Tesoro, Trasporto aereo, Trasporto ferroviario, Trasporto urbano ed extraurbano.

A ciò è da aggiungere che la Commissione ha esercitato il suo potere di proposta, sia a livello nazionale, sia a livello locale (o aziendale).

In ambito nazionale, ha indirizzato alle parti cinque proposte di accordo sulle prestazioni indispensabili, relative, rispettivamente : al settore del credito/Assicredito (delibera del 6 febbraio 1992), alle Poste e Telegrafi (delibera del 13 febbraio 1992), alla SIP (delibera del 26 marzo 1992), al settore energetico delle Aziende municipalizzate (delibera del 9 aprile 1992) ed all'Amministrazione del Tesoro/Servizio del debito pubblico (delibera del 25 giugno 1992). Alcune di tali proposte sono proposte parziali. La Commissione, infatti, preso atto dello stato delle trattative, ha potuto "isolare" i punti di residuo dissenso tra le parti, circoscrivendo ad essi la propria iniziativa propositiva.

In ambito locale, una speciale menzione merita la proposta-guida in materia di enti territoriali (delibera del 25 luglio 1992). A conclusione di un'elaboratissima istruttoria - cui hanno dato un prezioso contributo il Ministero dell' Interno, l'ANCI e l'UPI - la Commissione è stata in grado di censire il complesso dei servizi pubblici essenziali che fanno capo agli enti predetti e di offrire, agli enti privi di accordi (che sono ancora in larghissima maggioranza), un quadro di riferimento organico (per quanto riguarda le prestazioni indispensabili da garantire in caso di sciopero e la composizione quali-quantitativa dei contingenti necessari alla loro erogazione).

Sempre in ambito locale, vanno, inoltre, ricordate le numerose delibere con cui la Commissione ha indicato le esigenze irrinunciabili che devono essere soddisfatte dagli accordi sul trasporto urbano. Si è trattato, inizialmente, di delibere "particolari" (riferite, cioè, a singole Aziende). Nella seduta del 25 luglio 1992, tuttavia, la Commissione ha ritenuto di adottare, in questa materia, una delibera generale (indirizzata a tutte le aziende locali prive di accordi integrativi dell'accordo nazionale), con la quale ha, tra l'altro, invitato, le parti sociali a concludere gli accordi, tenendo conto delle esigenze di cui s'è appena detto. Ad analoga soluzione la Commissione ha fatto ricorso con riferimento al settore dell'igiene urbana: nella seduta del 25 luglio, infatti - facendo leva sui punti di convergenza evidenziati dai 71 accordi integrativi dell'accordo nazionale Federambiente sino ad allora sottoposti alla sua valutazione - ha indirizzato alle parti una proposta di individuazione del periodo estivo di franchigia (precisando che, in difetto di accordi locali, la franchigia così individuata si sarebbe dovuta considerare "servizio indispensabile", ai sensi e per gli effetti dell'art. 2, commi 1 e 3, della legge).

Ad una funzione analoga a quella delle proposte in senso formale adempiono gli inviti e le raccomandazioni rivolti alle parti sociali. Si pensi alla delibera del 13 febbraio, nella quale, con riferimento al Servizio Sanitario Nazionale, la Commissione ha prospettato ai soggetti negoziali le soluzioni organizzative ritenute consigliabili ed ha indicato taluni principi-guida (relativamente alla durata degli scioperi, agli intervalli tra gli stessi, ai servizi da mantenere in funzione con l'impiego del personale ad essi normalmente addetto, etc...). Si pensi, ancora, alla delibera del 28 maggio, con cui sono state indicate alle parti dell'accordo ACRI (Settore del credito) le esigenze da soddisfare ai fini di un equilibrato contemperamento tra il diritto di sciopero ed i diritti dell'utenza. Si pensi, infine, alla delibera del 25 luglio, con la quale la Commissione, rinnovando alle parti del settore del trasporto aereo l'invito a raggiungere sollecitamente un accordo, ne ha richiamato l'attenzione sulle "fondamentali esigenze della prevenzione e della rarefazione dei conflitti".

Per concludere sul punto, è da ricordare la Conferenza delle parti sociali, tenutasi, su iniziativa della Commissione, il 30 giugno 1992, e rivolta a promuovere il completamento dell'attuazione della legge 146/1990, attraverso il confronto tra la Commissione ed i soggetti sociali chiamati, dalla legge stessa, ad individuare le prestazioni indispensabili da garantire in caso di sciopero.

Il confronto si è concentrato su tre punti: a) la conclusione degli accordi nei settori che ne sono ancora sprovvisti; b) i problemi di coordinamento orizzontale e verticale; c) le tecniche di prevenzione dei conflitti. Tali temi sono stati affrontati, sia in termini generali (prescindendo, cioè, dalle problematiche specifiche che si pongono in relazione ai singoli settori), sia in termini particolari, relativamente ad un campione di tre servizi particolarmente rilevanti: la sanità, il trasporto ferroviario, il trasporto aereo. Ai profili di ordine generale è stata dedicata la seduta antimeridiana, cui sono stati invitati il Ministro della Funzione Pubblica, il Ministro del Lavoro, il Presidente del CNEL, i Presidenti delle Commissioni Lavoro dei due rami del Parlamento, le Confederazioni sindacali, i Presidenti di Confindustria, Intersind, Cispel, Agens, Confcommercio, l'ANCI, l'UPI, nonché la Consulta nazionale degli utenti, il CODACONS ed il Movimento federativo democratico. Gli aspetti particolari sono stati affrontati in sedute di sottocommissione, presiedute da un Commissario, tenutesi in orario pomeridiano, alle quali sono state invitate le parti delle trattative per la conclusione degli accordi di settore.

In occasione della Conferenza, la Commissione ha - in particolare - raccomandato alle parti sociali di adoperarsi per la conclusione degli accordi mancanti, tenendo anche conto dell'esigenza di considerare le prestazioni indispensabili nel più ampio contesto della rarefazione e della prevenzione dei conflitti.

1.2.- La valutazione degli accordi

Nel semestre, la Commissione ha valutato 77 accordi, di cui: 10 accordi nazionali e 67 accordi aziendali o locali.

Gli accordi valutati idonei sono stati 47, di cui: 5 accordi nazionali (Istituto Superiore di Sanità, Federtrasporti/FAISA-CISAL, Poste, Ministero del Tesoro/Ragioneria, Ministero Commercio estero) e 42 accordi locali (riferentisi ai seguenti settori: Igiene urbana, Gas/Acqua, Assistenza sociale, Trasporto urbano ed extraurbano).

In numerosi casi, la Commissione non è potuta pervenire alla valutazione d'idoneità, a causa della mancata consultazione delle organizzazioni degli utenti. In tale ipotesi, il procedimento valutativo viene sospeso, in attesa dell'acquisizione del prescritto parere, per riaprirsi quando tale condizione si sia realizzata. Ciò è quanto - ad esempio - si è verificato per l'accordo decentrato a livello nazionale relativo al Ministero del Commercio con l'estero, del 26 gennaio 1991, che la Commissione ha valutato idoneo, con delibera del 9 aprile 1992, dopo che ad essa sono stati trasmessi i pareri favorevoli delle organizzazioni rappresentative degli utenti del servizio.

E', peraltro, da segnalare che, per evitare che l'inerzia delle organizzazioni degli utenti comporti rinvii sine die del procedimento di valutazione, la Commissione ammette che - scaduto il termine assegnato alle organizzazioni predette, senza che queste si siano pronunciate - possa procedersi alla valutazione (cfr., ad es., la delibera del 7 maggio 1992 sugli accordi dell'azienda ASM di Settimo Torinese, nei settori Gas/Acqua ed Igiene urbana).

Quanto agli accordi locali, la Commissione è dell'avviso che dal parere possa prescindersi, qualora risulti accertata dalle autorità prefettizie competenti l'assenza di organizzazioni locali degli utenti. Ciò non vale, tuttavia, per gli accordi relativi ai servizi erogati dagli enti territoriali. In tal caso, infatti, la Commissione (delibera del 25 luglio 1992) ritiene che, ove manchino associazioni locali, l'intervento degli utenti nel procedimento sia surrogato da quello dell'organo assembleare dell'ente (in quanto rappresentativo della collettività locale).

1.3.- Il quadro complessivo degli accordi idonei

Come si è detto, nel corso del semestre gli accordi nazionali valutati idonei dalla Commissione sono stati 5 (è da segnalare che uno di tali accordi - quello relativo alle Poste - è stato raggiunto sulla base di una proposta della Commissione, accettata da entrambe le parti negoziali: vedi, in proposito, la presa d'atto della Commissione, in data 25 luglio 1992).

Se si somma tale dato a quelli relativi ai periodi precedenti, e se si considera che in un settore (Italcable) , a seguito della congiunta richiesta delle parti, il procedimento si è concluso con un lodo della Commissione sui residui aspetti discordanti (delibera del 9 luglio 1992), può constatarsi che i servizi coperti da accordi nazionali superano ormai il 50% dei settori contemplati dalla l. 146/1990.

Vero è che tra i settori esclusi figurano servizi strategici, di enorme rilievo (quali, in particolare, il trasporto ferroviario ed aereo). Non ci si può, tuttavia, nascondere che in essi sussistono delle difficoltà particolari, dovute: da un lato, al sistema delle relazioni industriali negli stessi sussistente; d'altro lato, ai difficili problemi tecnici che servizi così complessi, caratterizzati da strettissimi rapporti di interdipendenza esterna ed interna, propongono. E' proprio per superare tali difficoltà che, nei settori predetti, la Commissione ha prodigato un particolare impegno: incontrando ripetutamente le parti sociali, invitandole ad una confronto sui problemi tecnici di cui si è appena detto e sollecitandone la collaborazione ai fini della valutazione delle diverse ipotesi. In relazione all'ultimo punto, può - ad esempio - ricordarsi la delibera del 14 maggio 1992, con la quale la Commissione, dopo aver rilevato la mancanza di indicazioni precise ed univoche circa le implicazioni delle varie ipotesi di accordo, ha chiesto alle parti del settore del trasporto aereo di trasmetterle "tutte le informazioni relative: alla quantità e distribuzione dei voli garantiti, distinti per le varie tipologie, sulla base delle diverse proposte ed ipotesi di accordo; alla quantità e distribuzione del personale necessario per garantire i suddetti servizi indispensabili".

2. - L'applicazione della legge

Con riferimento all'applicazione del sistema che fa capo alla legge 146, le attività demandate alla Commissione comprendono, come si è detto: le valutazioni di comportamenti (art. 13, lett. c), l'attività consultiva (art. 13, lett. b) e quella referente (art. 13, lett. e).

2.1.- La valutazione dei comportamenti

Nel semestre, le valutazioni di scioperi compiute dalla Commissione ammontano a 243.

Le inadempienze e violazioni riscontrate hanno riguardato, sia l'erogazione delle prestazioni indispensabili, sia le regole legali e convenzionali in materia di preavviso e di durata delle astensioni collettive dal lavoro.

2.1.1.- Le violazioni relative alle prestazioni indispensabili da garantire in pendenza di sciopero.

Iniziando dalle violazioni del primo tipo, è da ricordare che, conformemente ad un indirizzo elaborato sin dall'inizio della propria attività, la Commissione ha escluso che l'obbligo di garantire le prestazioni indispensabili sia sospensivamente condizionato alla conclusione degli accordi rivolti ad identificare tali prestazioni (ed alla valutazione di idoneità degli stessi ad opera dell'organo di garanzia). In mancanza di accordi valutati idonei, essa ha dedotto i parametri di cui ha fatto in concreto applicazione: dalla natura dei servizi, di volta in volta, interessati dallo sciopero, dai principi ricavabili da accordi valutati idonei e dalle proposte dalla stessa formulate, ai sensi dell'art. 13 l. 146/1990.

A titolo esemplificativo possono, con riferimento alla prima ipotesi, ricordarsi: a) la delibera del 19 marzo 1992, nella quale si afferma che, nel settore privato dell'igiene urbana (carente, a differenza di quello pubblico, di un accordo sui minimi), "non è ammissibile la proclamazione di scioperi di 24 ore senza la garanzia di continuità per servizi essenziali, quali: la raccolta dei rifiuti presso mercati, scuole, ospedali, macelli ed altre istituzioni della collettività"; b) la delibera del 16 luglio, con la quale - relativamente al servizio ACI 116 - ha valutato negativamente lo sciopero proclamato da un'organizzazione sindacale, la quale non garantiva l'assistenza al servizio soccorso, nonché la sicurezza degli impianti di radio-telecomunicazione, e declinava ogni responsabilità per gli eventuali mancati soccorsi stradali agli automobilisti, su tutta la rete autostradale nazionale.

Con riferimento alla seconda ipotesi, può richiamarsi la delibera del 9 aprile 1992, che - in difetto di accordo locale - ha utilizzato, come parametro di individuazione delle fasce di maggiore utilizzazione da parte dell'utenza (durante le quali il servizio di trasporto urbano ed extraurbano deve essere garantito per intero), le "indicazioni largamente convergenti scaturite da diversi accordi sul trasporto locale, valutati idonei" dalla Commissione.

Venendo, infine, alla terza ipotesi, possono ricordarsi numerose delibere in materia di trasporto ferroviario, nonché la delibera del 5 marzo 1992, a proposito di astensioni dal lavoro nella Banca d'Italia. In tali delibere, la Commissione ha attinto i canoni da applicare ai fini della valutazione ad essa spettante in forza dell'art. 13, lett, c), l. 146/1990, dalle proposte dalla stessa formulate (e, in particolare: dalla proposta del 23.10.1991, in materia di trasporto ferroviario, e dalla proposta del 7.11.1991, relativa alla Banca d'Italia).

2.1.2.- La violazione della disciplina in materia di preavviso.

Nel corso del semestre, la Commissione ha avuto occasione di chiarire ripetutamente che le proclamazioni di sciopero debbono, nel rispetto del termine di preavviso, indicare tutte le coordinate dell'astensione collettiva.

Di qui, i seguenti corollari:

a) che anche le modifiche della data e dell'orario dello sciopero già proclamato debbano avvenire con il rispetto del preavviso (delibera del 20 febbraio 1992);

b) che la decisione di anticipare l'effettuazione di uno sciopero già proclamato possa ammettersi soltanto se tra la data della nuova proclamazione e quella dell'astensione collettiva intercorra un intervallo non inferiore al termine di preavviso (delibera del 25 luglio 1992);

c) che la riconferma di uno sciopero precedentemente revocato si configuri - agli effetti del preavviso - come nuova proclamazione (delibera del 9 luglio 1992);

d) che, nel caso di uno sciopero nazionale, il rinvio ad ulteriori indicazioni su base locale, in tanto possa ritenersi compatibile con la disciplina del preavviso, in quanto tali indicazioni intervengano con il rispetto del termine legislativamente o contrattualmente previsto (delibera del 16 aprile 1992).

2.2.- L'attività consultiva.

Nel periodo interessato dalla presente relazione, i pareri resi dalla Commissione (ai sensi dell'art. 13, lett. b) hanno avuto ad oggetto, sia problemi interpretativi ed applicativi di carattere generale, sia questioni particolari.

Limitando l'attenzione alle questioni di carattere generale, possono ricordarsi i pareri formulati il 16 aprile ed il 25 luglio 1992.

Con il primo, la Commissione ha affrontato i delicati problemi posti dalla comunicazione a mezzo stampa delle proclamazioni di scioperi nazionali ed ha chiarito quale valore la stessa assuma nei confronti delle Amministrazioni ed Aziende erogatrici di servizi pubblici essenziali.

Con il secondo parere, la Commissione, chiamata a pronunziarsi sull'efficacia degli accordi sui minimi nei confronti delle OO.SS. che non li abbiano sottoscritti, ha confermato l'avviso, già precedentemente espresso, che le normative contrattuali in materia di regolamentazione dell'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, in quanto valutate idonee dalla Commissione, costituiscano imprescindibile parametro di riferimento ai fini della valutazione delle azioni di sciopero proclamate e/o attuate in aziende rientranti nell'ambito di applicazione degli accordi da cui si ricavino.

2.3.- L'attività referente.

In considerazione dell'aumento della tensione nel comparto scuola a seguito dell'interruzione delle trattative per il rinnovo contrattuale, ed in considerazione dei riflessi della conflittualità sui diritti garantiti ad un'utenza particolarmente bisognosa di tutela, quale l'utenza scolastica, la Commissione ha esercitato, per la prima volta, la competenza attribuitale dall'art. 13, lett. e). L'11 giugno 1992, completata l'acquisizione degli elementi istruttori, ha trasmesso ai Presidenti dei due rami del Parlamento una circostanziata relazione, cui ha allegato i documenti inviatile dall'Amministrazione e dalle organizzazioni sindacali.

3.- Le difficoltà operative della Commissione.

Prima di concludere la presente relazione, non può non accennarsi al perdurare di non piccola parte delle difficoltà operative e strutturali che hanno indotto il primo Presidente della Commissione - il prof. Sabino Cassese - a rassegnare le sue dimissioni.

Attualmente, le difficoltà maggiori dipendono dalla manifesta inadeguatezza dei locali a disposizione della Commissione, dalla insufficienza delle attrezzature e dagli enormi ritardi che si registrano nelle forniture.

Più specificamente, può ricordarsi:

a) che i locali assegnati alla Commissione constano di tre uffici, una stanzetta, lo studio del Presidente, una sala di riunione ed un locale adibito ad archivio (di qui, la richiesta di un adeguato incremento dei locali stessi, rivolta al Presidente del Consiglio dei Ministri il 14 maggio 1992); che ancora non risolto è il problema della sicurezza dei locali e della relativa vigilanza;

b) che le attrezzature di cui la Commissione dispone sono: due fotocopiatrici, due telefax, un personal computer, una macchina da scrivere ed un sistema di videoscrittura; che nel novembre del 1991 è stata richiesta una rete di 6 personal computer, muniti di programmi, lettori ottici e stampanti; che ritardi si sono registrati anche nella fornitura delle riviste giuridiche, dei CD ROM e dei telefoni.