La Commissione di garanzia per l'attuazione della legge sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali (L. 12 giugno 1990 n. 146) presenta al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera dei Deputati la quinta relazione semestrale sulla attivita' svolta.

Il periodo considerato va dal 29 luglio 1992 al 28 gennaio 1993.

Nel prospetto allegato A) si fornisce un bilancio quantitativo dell'attivita' svolta nello stesso periodo; nel prospetto allegato B) si fornisce un bilancio quantitativo dell'attivita' svolta nell'intero periodo di funzionamento della Commissione (e cioe' dal 26 luglio 1990 al 28 gennaio 1993).

Nella relazione la prima parte e' rivolta ad illustrare la attivita' svolta, nel semestre di riferimento, dalla Commissione. Nella seconda parte sono formulate alcune considerazioni sullo stato di attuazione della L. n. 146/1990 nel suo complesso.

Nel semestre la Commissione ha tenuto n.16 sedute plenarie e n. 26 sedute di sottocommissione.

1. L'attivita' della Commissione

1.1.- La valutazione degli accordi.

E' questa (cfr. art. 13, lett. a) prima parte) la competenza di maggiore rilievo ai fini della attuazione della legge, tenuto conto che l'art. 2 affida in via prioritaria alla fonte pattizia la determinazione delle prestazioni indispensabili e delle modalita' della loro erogazione (comma 2).

Nel semestre e' continuato l'impegno della Commissione nella valutazione dei numerosi accordi decentrati a livello locale e aziendale, stipulati in applicazione delle intese nazionali di settore. Nell'insieme sono stati esaminati e valutati 610 accordi sulle prestazioni minime di cui 4 a livello di settore (4 valutati idonei). Per gli accordi decentrati le valutazioni hanno interessato il settore degli enti locali nonche' il settore del trasporto pubblico locale urbano ed extraurbano e il settore dell'igiene ambientale: le pronuncie di idoneita' sono state 110; in molti casi la Commissione ha dovuto rinviare non potendo pervenire ad una valutazione di idoneita' per difetto del prescritto parere delle organizzazioni degli utenti.

Nell'esercizio della sua funzione di controllo la Commissione si e' attenuta ai criteri, ormai consolidati, elaborati in precedenza, ed illustrati nelle precedenti relazioni (soddisfacimento delle esigenze irrinunciabili dell'utenza, come indicate - ove possibile - nelle delibere di indirizzo della stessa Commissione: per i settori del trasporto locale e dell'igiene ambientale si tratta della delibera 25.7.1992; consultazione delle Organizzazioni degli utenti).

1.2.- La promozione degli accordi.

Per cio' che concerne la promozione degli accordi la Commissione, a fronte del constatato disaccordo tra le parti, ha effettuato (secondo la previsione dell'art. 13, lett. a ) seconda parte) 20 convocazioni per tentativi di conciliazione (di cui n.10 su richiesta aziendale e n. 10 di propria iniziativa).

Tali procedure hanno riguardato la definizione delle prestazioni indispensabili sia in specifici casi aziendali o locali (tra cui il Comune di Roma) sia a livello di settore (tra i quali il trasporto aereo e ferroviario, le aziende ordinarie di credito, la RAI, il Ministero di Grazia e Giustizia).

In particolare nei settori ferroviario e del trasporto aereo - l'uno e l'altro caratterizzati da una elevata conflittualita' e frammentazione dei soggetti sindacali nonche' dalle obiettive difficolta' derivanti dalla loro natura di collegamenti a rete - e' proseguita la attivita' di mediazione intesa, secondo la previsione legislativa, al raggiungimento di accordi idonei a garantire sufficienti livelli di servizi minimi e perciò tali da sostituire le proposte a suo tempo formulate dalla Commissione e tuttora temporaneamente vigenti. In questa prospettiva l'attivita' mediatrice e' stata indirizzata a favorire l'avvicinamento delle posizioni delle parti con la finalita' di pervenire ad una disciplina pattizia comprensiva, nella misura maggiore possibile, delle procedure contrattuali di prevenzione e decongestione dei conflitti.

In particolare, per il trasporto ferroviario e' in corso di perfezionamento la trattativa per l'integrazione dell'accordo 11.2.1992, non ritenuto idoneo dalla Commissione, la cui proposta di adeguamento - oltre a costituire la base del negoziato - funge da disciplina suppletiva dei servizi minimi. Per il settore del trasporto aereo, sulla base degli inviti e delle indicazioni formulate dalla Commissione (delibere 4.11.1992 e 28.1.1993) la trattativa per la definizione dei servizi minimi, dopo una prolungata interruzione e' stata ripresa attraverso la costituzione di una sede negoziale comune per l'intero comparto con l'obiettivo di realizzare la necessaria armonizzazione tra le diverse componenti sindacali ed aziendali che collaborano al servizio nella sua globalita'.

1.3.- Determinazioni unilaterali.

Nel semestre la Commissione ha adottato 39 delibere su atti di determinazione unilaterale delle prestazioni indispensabili, di cui n. 14 di parte aziendale. In tali delibere la presa d'atto della determinazione aziendale e' stata accompagnata - in conformita' alla prassi ormai consolidata dalla Commissione - dalla sollecitazione alle parti ad adempiere il dettato legislativo concordando le prestazioni indispensabili con le organizzazioni sindacali o le rappresentanze aziendali dei lavoratori.

Alla Commissione, sono altresi', pervenute richieste di valutazione di codici sindacali di autoregolamentazione, tra cui, di particolare rilievo quelli adottati dalle organizzazioni sindacali del settore credito.

In merito, la Commissione ha riaffermato l'orientamento secondo cui, fino a quando non siano sostituite da accordi valutati idonei dalla Commissione, le proposte da questa formulate - in quanto costituiscono il necessario termine di riferimento per la individuazione delle prestazioni indispensabili - fungono da parametro, altresì, per la valutazione dei codici medesimi.

1.4.- Valutazione dei comportamenti durante gli scioperi.

Questa competenza, attribuita dall'art. 13, lett. c), ha assunto crescente rilievo nella attivita' della Commissione: la valutazione delle condotte attuative dello sciopero o ad esso connesse, oltre ad avere una efficacia intrinsecamente sanzionatoria dei comportamenti derivanti, e', altresi', sede di verifica dei livelli di contemperamento, nel conflitto in atto, tra diritto di sciopero e diritto delle persone costituzionalmente tutelato (cfr. art. 1, L. n. 146).

Nel semestre la Commissione ha valutato - su richiesta delle Amministrazioni e delle Aziende o di propria iniziativa - 335 casi di comportamento sindacale nella proclamazione o attuazione di scioperi.

Le valutazioni negative sono state 200. In 22 casi il comportamento sindacale e' stato ritenuto legittimo o, comunque, non sono stati ravvisati i presupposti per un intervento della Commissione.

In altri 113 casi la valutazione e' stata sospesa per una ulteriore istruttoria.

Le valutazioni negative sono state conseguenti alla rilevazione di violazioni o inadempienze delle regole legali e convenzionali sia sul preavviso e la durata dell'astensione collettiva sia sulla erogazione delle prestazioni indispensabili. . La Commissione ha riaffermato il proprio costante orientamento secondo cui i relativi obblighi sono tassativi e vanno osservati anche in mancanza di accordi o codici di autoregolamentazione ed il loro adempimento non puo' soffrire eccezioni al di la' di quanto previsto dall'art. 2, comma 7, limitatamente agli scioperi proclamati in difesa dell'ordine costituzionale o di protesta per gravi eventi lesivi dell'incolumita' e della sicurezza dei lavoratori. In questo spirito, con apposita delibera 1.10.1992, e' stato rivolto alle organizzazioni sindacali e alle altre parti sociali l'invito a salvaguardare i diritti dell'utenza anche in caso di sciopero generale non solo assicurando le prestazioni indispensabili ma, altresi', osservando il preavviso minimo e le comunicazioni agli utenti. In applicazione di tali principi e' stata valutata negativamente la violazione del preavviso in occasione degli scioperi proclamati nel settore dei trasporti in adesione allo sciopero generale del 13.10.1992 (delibera 15.10.1992); e' stata del pari valutata negativamente la violazione del preavviso e della predeterminazione della durata in occasione degli scioperi di protesta proclamati dagli addetti all'amministrazione della giustizia (ad esempio: delibera 15.10.1992).

Altre significative valutazioni negative di comportamenti sindacali hanno riguardato: la proclamazione di scioperi in concomitanza con consultazioni elettorali (delibera del 22.10.1992 - caso Acea); l'uso strumentale del diritto di assemblea al fine di eludere l'obbligo di assicurare le prestazioni indispensabili (delibera del 28.10.1992 - caso Agesp); il ricorso a forme esasperate di astensione articolata nel trasporto ferroviario (delibera del 28.10.1992) e nel trasporto aereo (delibera Sisam del 30.7.1992); l'astensione dalle prestazioni di lavoro straordinario e/o a turno nel settore delle dogane (delibera del 4.11.1992); il ricorso a proclamazioni multiple di scioperi intenzionalmente rivolte alla penalizzazione degli utenti (c.d. effetto annuncio: delibera F.S. - Sapev del 10.12.1992).

E' stata, altresi', costantemente riaffermata la rilevanza delle proposte - in assenza di accordi valutati idonei - a fungere da criteri di valutazione del livello minimo delle prestazioni indispensabili (tra le altre cfr. delibere: 6.2.1992 - credito; 28.10.1992 - F.S.).

Tra i casi sui quali e' stata constatata l'assenza dei presupposti per un intervento della Commissione va ricordata la delibera del 3.12.1992 per lo sciopero della stampa quotidiana, esclusa - diversamente dal servizio pubblico radiotelevisivo - dall'elenco dei servizi essenziali di cui all'art. 1.

1.5.- Attivita' di indirizzo e pareri.

Alla Commissione l'art. 13, lett. b) attribuisce la competenza di formulare pareri, manifestando il proprio giudizio sulle questioni attinenti alla interpretazione e alla applicazione degli accordi in materia di servizi minimi. Va aggiunto che in base all'art. 12, comma 1, la Commissione e' legittimata ad esercitare una piu' ampia funzione di valutazione e indirizzo verso le parti sociali su tutte le misure idonee a realizzare l'effettivo contemperamento del diritto di sciopero con i diritti dei cittadini e degli utenti, costituzionalmente tutelati.

Nell'esercizio di queste funzioni la Commissione e' stata investita anche dell'esame di questioni generali: cosi', di propria iniziativa (delibera 17.12.1992), ha ritenuto necessario affrontare i delicati problemi del diritto-dovere di informazione agli utenti, rivolgendo alla RAI la formale richiesta di una documentata relazione in merito alle modalita' attuative degli adempimenti cui il servizio pubblico radiotelevisivo e' tenuto ai sensi dell'art. 2, comma 6, attraverso la diffusione delle prescritte comunicazioni aziendali sulle modalita' e la durata delle astensioni dal lavoro e la erogazione dei servizi minimi.

Anche per cio' che concerne l'attuazione dell'art. 5 la Commissione e' intervenuta (delibera 21.1.1993) esprimendo l'avviso che - a tutela del medesimo diritto degli utenti alla tempestiva informazione anche in merito alla concreta attuazione degli scioperi - le amministrazioni e le aziende erogatrici dei servizi pubblici siano tenute a comunicare immediatamente i dati relativi alla partecipazione e alla durata dell'astensione dal lavoro.

E' del resto evidente che, attraverso il rafforzamento del diritto alla informazione non solo degli utenti ma, altresi', in genere, dell'opinione pubblica, puo' essere realizzato un piu' efficace contenimento e controllo sociale sulle cause e le manifestazioni della conflittualita'.

1.6.- Organizzazione della Commissione.

In questa materia - che, ai sensi dell'art. 12, comma 4, configura una competenza interna della Commissione - va segnalata la delibera 22.10.1992 con la quale la Commissione, constatata la necessita' di assicurare una piu' efficace pubblicita' alle proprie deliberazioni aventi rilevanza esterna in quanto rivolta alle parti sociali, ha deciso - previo assenso dei Presidenti delle Camere - di provvedere alla pubblicazione ufficiale delle deliberazioni stesse attraverso la stampa di un apposito Bollettino Ufficiale quindicinale.

E' il caso di sottolineare come anche tale delibera sia riconducibile alla piu' generale esigenza di conferire la massima efficacia alle misure idonee a soddisfare il diritto degli utenti alla informazione sui conflitti e, in definitiva, a garantire il controllo della opinione pubblica sullo svolgimento e sulle cause degli stessi.

2. Lo stato di attuazione della Legge. n. 146.

2.1.- Se e' certo che l'introduzione della L. n. 146, assistita dal favore dell'opinione pubblica e delle stesse confederazioni sindacali, ha segnato una svolta positiva nelle relazioni industriali, piu' prudente deve essere il giudizio sulla sua applicazione.

Tale applicazione, nel complesso, puo' essere definita soddisfacente: anzitutto, perché esiste un corpus di norme sui servizi minimi largamente esteso; inoltre, perché nella maggior parte degli stessi gli obblighi del preavviso e della durata risultano generalmente rispettati, cosi' come l'obbligo di assicurare le prestazioni indispensabili secondo le modalita' previste dagli accordi oppure dalle proposte della Commissione. Da cio' e' risultata una consistente riduzione del grado di disagio per gli utenti e, in genere, dell'impatto della conflittualita' sul sistema dei diversi servizi pubblici.

All'attivo della legge e della sua applicazione deve ancora essere considerata l'accettazione generalizzata, dalle organizzazioni sindacali, del principio secondo cui l'attuazione dello sciopero nei servizi pubblici essenziali va di per se' incontro a regole vincolanti nonche' della responsabilita' verso una autorita' esterna indipendente, quale e' la Commissione.

Tuttavia, al di la' di questi importanti risultati positivi, l'applicazione della legge ha messo in rilievo non pochi problemi che la Commissione ha potuto affrontare ma non risolvere nei limiti della propria competenza.

2.2.- Estensione ed efficacia degli accordi.

La perdurante assenza di accordi sulle prestazioni indispensabili in taluni settori cruciali - soprattutto il trasporto ferroviario e aereo - costituisce indubbiamente la lacuna piu' vistosa (anche se non vanno dimenticate altre assenze, quali, ad esempio: banche, radiotelevisione).

Al di la' della distanza in atto esistente tra le posizioni delle parti - e senza dimenticare che la possibilita' e quindi il rischio del disaccordo e' necessariamente inerente al metodo contrattuale ed al principio consensualistico, privilegiati dalla legge - non si puo' non rilevare che le maggiori difficolta' di accordo si riscontrano in aree negoziali caratterizzate dalla presenza di una piu' o meno accentuata molteplicita' differenziata per categorie professionali di soggetti sindacali (e, nel caso del trasporto aereo anche aziendali).

Nella frammentazione - e non, si badi, nel pluralismo - della rappresentanza sindacale e' dunque da ravvisare sicuramente un punto critico dell'attuazione della L. n. 146. E' quindi ragionevole supporre che un riassetto della rappresentanza sindacale e dei livelli di contrattazione avrebbero una ricaduta positiva anche sull'attuazione della l. n. 146.

2.3.- La prevenzione e la rarefazione dei conflitti.

Un altro problema, reso palese dall'esperienza dell'attuazione della legge, e' quello della integrazione della disciplina sui servizi minimi con la previsione di procedure di raffreddamento, decongestione, rarefazione e prevenzione dei conflitti, preferibilmente incluse negli stessi accordi per la definizione delle prestazioni indispensabili (o quanto meno con essi collegati).

Tale integrazione e' infatti necessaria non solo per ridurre le occasioni di ricorso allo sciopero e scoraggiarne l'esercizio in forme vessatorie per l'utenza (si pensi all'effetto annuncio) ma anche per realizzare l'effettivo contemperamento tra il diritto di cui all'art. 40 cost. e i diritti costituzionali della persona: di fronte ad astensioni dal lavoro tanto frequenti e/o ravvicinate da rendere indefinito nel tempo, e quindi intollerabile, il disagio degli utenti la finalita' propria delle prestazioni indispensabili non puo' essere efficacemente raggiunta. L'esigenza di ricomprendere le procedure per il raffreddamento e la prevenzione del conflitto nella garanzia dei servizi minimi e' quindi da considerare prioritaria (in tale prospettiva anche l'osservanza delle procedure andrebbe rafforzata attraverso il rinvio alle sanzioni previste dalla legge a carico delle organizzazioni sindacali inadempienti: cfr. commi 2 e 3, art. 4).

2.4.- L'applicazione delle sanzioni.

L'applicazione effettiva del sistema sanzionatorio previsto dalla legge costituisce un altro dei problemi connessi alla sua attuazione.

La esigenza che tanto le sanzioni disciplinari individuali (comma 1, art. 4) quanto le sanzioni sindacali c.d. collettive (commi 2 e 3) vengano concretamente irrogate nei casi di inosservanza dei precetti legali e contrattuali sui servizi minimi, rende manifesta l'opportunita' di un raccordo con l'attivita' di valutazione della Commissione.

A questo fine tre sembrano i punti rilevanti: l'utilità di un adeguato apparato sanzionatorio dei servizi minimi; l'esigenza che le amministrazioni e le aziende rendano una informazione completa e continua sui procedimenti sanzionatori e sul loro esito; la inderogabilita' dell' iniziativa sanzionatoria quando sia intervenuta la valutazione negativa dei comportamenti delle organizzazioni sindacali e dei lavoratori che vi hanno partecipato.

Strettamente collegata alla applicazione del sistema sanzionatorio e' poi l'esigenza che anche i comportamenti tenuti dalle amministrazioni e dalle aziende - la cui sanzionabilita' e' attualmente esclusa dalla competenza della Commissione - siano adeguatamente controllati. In particolare, potrebbe essere messa allo studio la sperimentazione di forme di collaborazione tra la Commissione e le autorità preposte alle funzioni di indirizzo e vigilanza sulle amministrazioni e aziende erogatrici dei servizi pubblici essenziali.