COMMISSIONE DI GARANZIA

Presidente: Prof. Gino Giugni

Commissari: Proff. Maria Vittoria Ballestrero, Gian Primo Cella,

Luisa Galantino, Giorgio Ghezzi, Sergio Magrini, Giulio Prosperetti, Giuseppe Ugo Rescigno, Francesco Santoni

La redazione della relazione è stata curata da Luisa Galantino

PARTE I DELLA RELAZIONE

1. Premessa.

Con la presente relazione la Commissione di garanzia riferisce ai Presidenti dei due rami del Parlamento sull’attività svolta nel periodo 1° maggio 1998 - 30 aprile 1999.

L’iniziativa si pone nel solco di un’ormai consolidata tradizione, ispirata dall’esigenza di fornire ai referenti istituzionali della Commissione un’informazione dettagliata sull’operato di quest’ultima, nonchè sullo stato di applicazione della legge n. 146/1990.

Nel periodo considerato, la Commissione - oltre alle abituali attività di valutazione di accordi, di formulazioni di proposte, di conciliazione delle parti e di valutazione di comportamenti - ha posto in essere iniziative di notevole rilevanza esterna.

Può ricordarsi innanzitutto l’organizzazione del convegno tenutosi il 17 settembre 1998 a Roma presso la sede del CNEL sul tema "Rappresentanza e rappresentatività sindacale: esperienze e prospettive della Commissione di garanzia". In tale occasione sono stati esposti i risultati di una ricerca - concretatasi in un documento di sintesi - condotta da un gruppo di studio formato, settore per settore, dai collaboratori della Commissione e coordinato dal Prof. Giorgio Ghezzi, il quale ha altresì dedicato all’argomento una specifica relazione.

L’ampio dibattito sul tema - al quale hanno partecipato molti esponenti del mondo accademico, politico e sindacale - è registrato nella pubblicazione dal titolo Sciopero e rappresentatività sindacale, Milano, 1999, la quale contiene gli Atti del convegno. In quest’ultimo è emersa con evidenza una grave lacuna della legge n.146, che se da un lato affida la determinazione delle prestazioni indispensabili alla contrattazione collettiva, dall’altro non affronta la questione della rappresentatività sindacale. Di qui le difficoltà incontrate dalla Commissione in presenza di accordi che o non sono sottoscritti da organizzazioni sindacali fortemente rappresentative ovvero - nell’ipotesi di servizi cosiddetti complessi - non vengono sottoscritti da tutte le organizzazioni rappresentanti le figure professionali che assicurano il servizio nelle diverse fasi e connessioni. Emblematico di quest’ultimo caso è il settore dei trasporti tradizionalmente interessato da più "sottoservizi", da una diffusa conflittualità - spesso derivante dalla presenza di numerose sigle sindacali dotate di notevole potere vulnerante - e dalla persistente mancanza di accordi sulle regole in importanti comparti del settore, primo fra tutti quello ferroviario, solo temporaneamente coperto dalla regolamentazione provvisoria della Commissione.

L’attività della Commissione ha assunto un’indubbia visibilità esterna anche in occasione della presentazione del disegno di legge recante "Modifiche ed integrazioni della legge 12 giugno 1990, n.146, in materia di esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e di salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati".

Già nella relazione al citato disegno, si rileva l’importanza delle analisi periodiche e documentate della Commissione ai fini dell’evidenziazione degli aspetti critici della legge n.146 del 1990.

In un incontro col Ministro per la funzione pubblica la Commissione ha poi avuto modo di esprimere i propri orientamenti in tema di modifica dell’attuale disciplina legislativa dello sciopero nei servizi pubblici essenziali, alla luce di una ormai pluriennale esperienza di applicazione della stessa.

Il disegno di legge ha recepito alcune delle indicazioni formulate ed ha ulteriormente valorizzato il ruolo della Commissione, rafforzandone sia le funzioni di prevenzione dei conflitti, sia le funzioni di controllo sull’osservanza delle regole e sull’applicazione delle sanzioni. Peraltro, sarebbe auspicabile che esso - prima di concludere il proprio iter con l’approvazione da parte del Parlamento - prevedesse il completamento dell’autonomia della Commissione anche sotto il profilo dell’entità, dell’organizzazione e della gestione del suo ruolo organico.

L’attività svolta dall’Organo di garanzia nel periodo preso in considerazione dalla presente relazione - oltre a caratterizzarsi per le iniziative prima ricordate, che hanno aperto spazi di costruttivo confronto con Parlamento e Governo - appare altresì significativa sotto il profilo dello svolgimento dei compiti istituzionali ad essa affidati dall’art.13 della legge n.146 del 1990.

Anzitutto va ricordata la valutazione del "Patto sulle politiche di concertazione e sulle nuove regole delle relazioni sindacali per la trasformazione e l’integrazione europea nel sistema dei trasporti" sottoscritto il 23 dicembre 1998 fra il Ministro dei trasporti e la maggior parte delle associazioni imprenditoriali e delle organizzazioni sindacali dei vari settori dei trasporti e delle associazioni degli utenti.

Tale Patto - volto a costruire un comune "tavolo delle regole" per l’intero settore dei trasporti - si configura come un’intesa-quadro di carattere generale, la quale contiene un "Protocollo sugli strumenti e gli obiettivi generali delle politiche di concertazione", un "Protocollo sulle regole delle relazioni sindacali e sulla prevenzione dei conflitti" ed uno specifico "Accordo sulle regole per l’esercizio del diritto di sciopero". Mentre i primi due Protocolli appaiono ispirati alla prevenzione o comunque alla moderazione dei conflitti, l’Accordo integra le vigenti fonti negoziali sulle prestazioni indispensabili con alcune importanti regole soprattutto in materia di intervallo ed impegna le parti firmatarie a completare, entro un certo termine, la definizione di tutti gli accordi sulle prestazioni indispensabili. Su quest’ultima parte del Patto si è dunque focalizzato l’interesse della Commissione, la quale ha espresso, oltre al proprio apprezzamento per un accordo di indubbia importanza politica, anche una valutazione complessiva di idoneità sulle regole concordate in tema di esercizio del diritto di sciopero. La Commissione ha tuttavia formulato riserve su alcune clausole, che rischiano di introdurre una tutela diversificata dei diritti degli utenti in ragione del diverso peso dei sindacati che proclamano lo sciopero.

Merita poi di essere segnalato l’impegno profuso dalla Commissione nel promuovere accordi sulle prestazioni indispensabili - come, in particolare, quello sul trasporto locale - e nel sollecitare l’adozione di codici di autoregolamentazione da parte di lavoratori autonomi, come nel caso del servizio taxi.

Le citate regolamentazioni hanno costituito l’esito di un’intensa attività di conciliazione fra le parti svolta, per il tramite di numerose audizioni, dalla Commissione stessa.

In tale prospettiva, quest’ultima ha ritenuto di procedere alla formulazione di proposte solo nell’ipotesi in cui - nonostante le ripetute sollecitazioni rivolte alle parti - risultasse impossibile definire in sede negoziale le prestazioni indispensabili.

Al riguardo, in primo luogo vanno ricordate la proposta integrativa per il comparto Ministeri in tema di intervallo fra azioni di sciopero proclamate dalla stessa organizzazione sindacale e la proposta di prestazioni indispensabili nel settore del Trasporto marittimo gestito dalle Ferrovie dello Stato.

In secondo luogo, occorre fare presente che la Commissione - con una prassi certamente innovativa - ha ritenuto necessario formulare anche proposte di livello decentrato, sostitutive o comunque integrative di accordi non valutati idonei, come è accaduto per i Provveditorati agli studi o per le Aziende sanitarie. Le proposte - sia di carattere nazionale che locale - sono state adottate secondo il consueto iter procedurale, cioè hanno acquisito il carattere della definitività solo dopo che le parti e le organizzazioni degli utenti hanno avuto la possibilità di esprimere le loro osservazioni .

Di rilievo appare poi l’attività consultiva della Commissione, la quale è stata chiamata ad esprimere una serie di pareri in tema di individuazione delle Organizzazioni degli utenti previste dall’art.2, comma 2 della legge n.146/1990, di applicazione delle sanzioni, di qualificazione di servizi pubblici essenziali.

Durante l’anno al quale si riferisce la presente relazione, la Commissione ha altresì continuato a sottoporre a verifica i propri orientamenti interpretativi. Dopo avere approfondito in seminari interni le tematiche assai frequenti e dibattute dell’astensione dal lavoro straordinario e dello sciopero per turni, ha adottato in argomento nuove delibere di indirizzo.

Numerosi ed in netto aumento rispetto al periodo preso in considerazione dalla precedente relazione, sono state sia le valutazioni di comportamenti ex art.13 lettera c) della legge n.146/1990 - soprattutto nei settori in cui si registra una maggiore conflittualità - sia le audizioni e i tentativi di conciliazione (vedi tabella allegata).

Da ultimo, non può sottacersi l’impegno dedicato dalla Commissione al miglior funzionamento della propria organizzazione interna. Infatti, da un lato si sono posti in essere gli adempimenti relativi all’attuazione del Regolamento di contabilità approvato con d.p.r. 22 dicembre 1998, n.298. Dall’altro, si è cercato di fare fronte alla crescita costante dell’attività istituzionale con l’acquisizione di nuove dotazioni informatiche. Infine, l’aggiornamento costante del sito Internet e il potenziamento dell’Ufficio stampa hanno consentito di dare una maggiore trasparenza e diffusione alle delibere della Commissione nei confronti sia delle parti interessate, sia degli utenti dei servizi pubblici essenziali.

2. Organizzazione interna della Commissione.

2.1 L’autonomia contabile e di gestione della Commissione.

In base all’art. 17, comma 12, della legge 15 maggio 1997, n. 127, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha redatto – nei primi mesi del 1998 – uno schema di Regolamento per la contabilità della Commissione, sul quale la stessa ha espresso il proprio parere in data 18 giugno 1998.

Il testo definitivo del Regolamento è stato approvato con decreto del Presidente della Repubblica del 30 novembre 1998, n. 442 e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana – Serie Generale – del 22 dicembre 1998, n. 298.

Il Regolamento di amministrazione e di contabilità della Commissione ha richiesto, da parte della stessa, l’adozione di alcuni adempimenti preliminari.

In primo luogo, poiché la vigenza del Regolamento è prevista a partire dall’esercizio finanziario 1999, si è posto il problema di identificare quale sia l’Amministrazione sulla quale incombono gli adempimenti di natura contabile connessi al funzionamento della Commissione nel periodo transitorio.

La Commissione ha ritenuto che, nella fase transitoria - ossia fino all’approvazione del bilancio di previsione per l’anno 1999 (previsto entro il 31 marzo 1999) e comunque non prima dell’avvenuto trasferimento dei fondi dal capitolo 1161 dello stato di previsione delle spese della Presidenza del Consiglio dei Ministri al conto corrente aperto a nome della stessa Commissione presso la Tesoreria Provinciale di Roma - le incombenze per la gestione delle spese ordinarie necessarie per il funzionamento della Commissione debbano gravare sulla Presidenza del Consiglio dei Ministri. Quest’ultima ha confermato l’orientamento, assumendosi l’incarico di gestire gli oneri di natura contabile per la Commissione, limitatamente al periodo transitorio.

Quali ulteriori adempimenti preliminari ai fini dell’attuazione del Regolamento di contabilità, la Commissione, in data 21 gennaio 1999, ha incaricato il Presidente di richiedere al Direttore della Tesoreria Provinciale di Roma l’apertura di un conto corrente intestato alla Commissione ed ha dato mandato al Prof. Giulio Prosperetti di chiarire gli aspetti inerenti alla gestione dello stesso.

Nella seduta del 24 febbraio 1999, si è proceduto alla nomina del Prof. Sergio Magrini quale Commissario delegato con funzioni supplenti in materia contabile rispetto al Presidente e del Dott. Massimiliano Mariani quale funzionario delegato. Quest’ultimo ha provveduto ad illustrare alla Commissione, nella seduta del 25 marzo 1999, i criteri sui quali dovrà essere redatto il bilancio.

2.2 Sede.

Nel periodo preso in considerazione dalla presente relazione la Commissione ha continuato a svolgere la propria attività nella sede di Via Po 16/a in Roma.

A questo proposito, deve confermarsi il giudizio formulato nella relazione precedente di maggiore funzionalità della sede attuale rispetto a quella sita in Via dei Villini.

Nel corso del tempo si sono, tuttavia, accentuati i già segnalati problemi legati all’inadeguatezza degli spazi messi a disposizione della Commissione dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri all’interno dell’immobile di Via Po.

In particolare, deve sottolinearsi l’insufficiente numero di locali utilizzabili per incontri e riunioni, soprattutto in considerazione del costante incremento delle audizioni e dei tentativi di conciliazione che la Commissione ha svolto, in riunione plenaria o affidandone delega ad uno o più Commissari.

2.3 Organizzazione dei lavori della Commissione.

L’organizzazione dei lavori della Commissione non ha subito nel periodo considerato dalla presente relazione rilevanti variazioni rispetto a quanto esposto in precedenza.

Va segnalata, tuttavia, per quanto riguarda l’esame dei documenti nel corso della riunione screening, ordinariamente programmata per il mercoledì pomeriggio, l’enucleazione di un’apposita voce nello schema di classificazione utilizzato, destinata ai documenti relativi all’applicazione delle sanzioni conseguenti a valutazioni negative della Commissione. Ciò all’evidente fine di distinguere dall’insieme dei dati disponibili quelli utili al monitoraggio dell'applicazione delle sanzioni medesime.

Di indubbio rilievo, per l’attività di screening dei documenti, sono, inoltre, gli indirizzi formulati dalla Commissione con delibera n. 99/68 del 4 febbraio 1999 a proposito di richieste di riesame di precedenti delibere della Commissione ed apertura di procedimenti di valutazione ex art. 13 lett. c) l. n. 146/1990.

Per quanto riguarda il primo punto, si è deciso che le richieste di riesame di precedenti delibere di valutazione di comportamento considerate ammissibili determinino l’apertura di un procedimento con la rituale comunicazione alle parti. Si è, inoltre, previsto che l’istruttoria di tali richieste di riesame sia affidata ad un Commissario competente per materia diverso da quello che ha istruito la delibera, della quale si chiede il riesame.

Per ciò che concerne l’apertura d’ufficio dei procedimenti, si è previsto che le inadempienze o le violazioni addebitate ai soggetti collettivi che proclamano gli scioperi o vi aderiscano – ove non risultino già da denuncia dell’Amministrazione o dell’Azienda comunicata al soggetto interessato, ma siano rilevate d’ufficio dalla Commissione - siano comunicate al soggetto collettivo interessato, anche in questo caso, con la concessione di un termine di giorni 15 per eventuali osservazioni od informazioni al riguardo. Ad identica procedura ci si dovrà attenere nel caso in cui la rilevazione della violazione avvenga – sempre d’ufficio – a procedimento di valutazione già avviato.

Le riunioni della Commissione hanno continuato ad avere cadenza settimanale, nel giorno del giovedì. In alcuni casi, tuttavia, anche il pomeriggio del mercoledì è stato utilizzato per le sedute.

Complessivamente, nel periodo 1° maggio 1998 – 30 aprile 1999 sono state svolte 137 sedute della Commissione (delle quali 40 riunioni plenarie, 55 audizioni e tentativi di conciliazione, 42 riunioni di sottocommissioni per lo screening dei documenti).

Molto intensa, come si è accennato in precedenza, l’attività di mediazione e conciliazione svolta dalla Commissione direttamente nei confronti delle parti: lo testimonia il numero di 316 audizioni e tentativi di conciliazione, intendendo con tale dato il numero dei soggetti convocati, per un totale di 55 sedute di sottocommissione.

L’intensificazione dell’attività dell’Organo di garanzia si è tradotto in un rilevante incremento del numero delle delibere adottate, secondo la tipologia prevista dall’art. 13 l. n. 146/1990. Per l’esame dei dati quantitativi, si rinvia alle tabelle allegate alla presente relazione.

Significativa è stata anche l’attività dell’Ufficio Relazioni con il Pubblico (U.R.P.), sulla base del regolamento della Commissione del 26 febbraio 1998. Vale la pena di sottolineare, comunque, come, al di là delle richieste formali di accesso e copia evase dall’U.R.P.– per le quali si considerino i dati quantitativi inseriti nelle tabelle allegate - la struttura di Segreteria della Commissione è stata costantemente impegnata in una rilevante opera di informazione e chiarificazione sui contenuti della l. n. 146/1990 e sull’attività della Commissione realizzata per il tramite di vie informali e, per questo più spedite, quali le risposte a richieste telefoniche.

Per quanto riguarda, infine, la documentazione dell’attività della Commissione, va sottolineata la rilevante riduzione dell’arretrato relativo alla stampa del "Bollettino Ufficiale della Commissione di garanzia dell’Attuazione della Legge sullo Sciopero nei Servizi Pubblici Essenziali", pubblicazione quindicinale edita dall’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato e contenente tutte le delibere a rilievo esterno adottate dalla Commissione.

Al momento presente, infatti, l’opera è giunta al n. 14/98, con aggiornamento al 31 luglio 1998.

E’ intenzione della Commissione e del Direttore del Bollettino (Prof. G.U. Rescigno) procedere in tempi brevi all’eliminazione dell’arretrato per assicurare una più tempestiva conoscenza delle delibere della Commissione.

2.4 Attività della Commissione e legge n. 675 del 1996 a tutela della privacy.

Si deve segnalare, a questo riguardo, come il Presidente della Commissione di garanzia abbia rinnovato con lettera del 21 gennaio 1999 la richiesta all’Autorità Garante per la Protezione dei Dati Personali di un parere in ordine all’applicazione della l. n. 675/1996 alla Commissione di garanzia.

Tale richiesta era già avanzata con delibera n. 98/79 del 12 febbraio 1998 ed è rimasta sino ad oggi priva di riscontro.

2.5 Acquisizione materiale informatico e situazione banca dati.

Notevole è stato l'impegno della Commissione per il potenziamento della propria dotazione informatica.

Si segnala, a questo proposito, l'acquisizione di 5 computer di ultima generazione e, soprattutto, la realizzazione di una rete locale di connessione tra le diverse postazioni di lavoro.

Degno di nota è anche il ripristino del collegamento "Gerip", finalizzato alla rilevazione delle presenze dei dipendenti.

In data 5 novembre 1998, con delibera n. 98/751, è stata avviata una procedura d'urgenza per l'acquisizione di ulteriori dotazioni informatiche, indispensabili alla luce della sempre crescente mole di lavoro gravante sulla Commissione.

Per quanto riguarda la banca dati della Commissione, la Commissione ha continuato ad avvalersi del data-base elettronico per la gestione informatizzata dei documenti in entrata ed in uscita menzionato nella precedente relazione (par.2.6).

Tale data-base consente, nella fase di screening sopra ricordata, di operare il rapido collegamento dei documenti in entrata alle istruttorie in corso di svolgimento, nonché di fornire un quadro complessivo della documentazione relativa a ciascuna istruttoria e dello stato di avanzamento delle singole pratiche.

Esso, inoltre - rendendo possibile classificazioni per settore di intervento, natura del documento e tipo di decisione da adottare - agevola ricerche mirate sull’andamento della conflittualità nei vari settori, oppure l’analisi dei dati di adesione alle proclamazioni di sciopero e le ricerche sul grado di applicazione delle sanzioni conseguenti a valutazioni negative della Commissione.

2.6 Stato sito Internet ed Ufficio Stampa.

Il sito Internet della Commissione (il cui indirizzo – si ricorda – è www.commgarasciopero.it), contiene attualmente essenziali informazioni sull’organizzazione della Commissione ed i suoi membri; le delibere della Commissione a rilievo esterno, dal marzo 1998 in poi; il testo integrale di tutte le relazioni ai Presidenti delle Camere a partire dall’anno di istituzione della Commissione; i comunicati stampa adottati in relazione a specifici problemi.

Da segnalare, infine, l’inserimento in tempi ridottissimi nel sito delle delibere adottate seduta stante dalle Commissione e, comunque, il rapido aggiornamento dello stesso anche per quanto riguarda le altre delibere.

Il potenziamento dell'Ufficio Stampa della Commissione si è realizzato, nel corso dell'anno considerato, attraverso la realizzazione di un collegamento costante alle più importanti agenzie di stampa nazionali.

E' da segnalare, inoltre, il notevole incremento del numero dei comunicati-stampa predisposti dall'Ufficio Stampa su indicazione della Commissione, al fine di assicurare una tempestiva informazione su vicende di primaria importanza, quali la valutazione del c.d. "Patto sulle regole nel settore dei trasporti" o dell'accordo nazionale sul trasporto urbano.

Tali comunicati sono stati costantemente ripresi nel loro contenuto - ed a volte nella loro formulazione letterale - dai principali organi di informazione del Paese, per illustrare la posizione e le decisioni della Commissione di garanzia sui diversi temi affrontati nei comunicati stessi.

2.7 Struttura della Commissione e collaborazioni esterne.

Nel periodo considerato, la Commissione non ha visto incrementare il proprio personale interno. Va, però, ricordato come, in data 1° ottobre 1998 siano state avanzate alla Presidenza del Consiglio dei Ministri richieste di comando di due ulteriori unità di personale della VIII qualifica funzionale. E’ stata avanzata, inoltre, richiesta di comando per un’ulteriore unità di personale della IV qualifica funzionale. Per tutte queste richieste si è ancora in attesa dell’esito del procedimento.

Per quanto riguarda le collaborazioni esterne, va segnalato che in data 18 marzo 1999 la Commissione ha deliberato di proporre alla Presidenza del Consiglio la nomina di un nuovo esperto, ai sensi dell’art. 12 della l. n. 146/1990.

E’ rimasto immutato, invece, il quadro delle restanti collaborazioni esterne continuative, rappresentate da 13 consulenti, nominati dalla Presidenza del Consiglio (uno dei quali con funzioni di addetto stampa della Commissione).

Resta da segnalare, in questa sede, come, con la delibera n. 98/552 del 3 settembre 1998, sia stato posticipato al 31 ottobre 1998 il termine finale per la conclusione della consulenza del Prof. Francesco Gagliardi, ordinario di Affidabilità dei sistemi elettrici nella Facoltà di Ingegneria dell'Università "Federico II" di Napoli, avente ad oggetto la determinazione dei criteri relativi alla riserva vitale nel corso degli scioperi nel settore delle imprese elettriche.

2.8 Relazioni internazionali della Commissione di garanzia.

Nel periodo considerato dalla relazione, l'esperienza applicativa della legge 146/1990 nel nostro Paese e il ruolo della Commissione di garanzia hanno continuato ad essere oggetto di riflessione in incontri-Workshop con studiosi di altri paesi interessati al modello italiano di regolazione del conflitto nei servizi pubblici essenziali.

A questo proposito, va ricordato come nel mese di aprile 1999 è stato organizzato dalla Association francaise de droit du travail et de la securité social un convegno di studi a Parigi sul tema La loi italienne sur la grève dans le services publics - regard français sur l'expérience italienne, con la partecipazione del Presidente, Prof. Giugni e del Commissario Prof.ssa Ballestrero, come relatrice, insieme a studiosi della materia (i Proff. L. Lyon-Caen, M. Ray), rappresentanti delle istituzioni e del sindacato francesi.

Nel corso dei lavori, è stato ribadito l'interesse per l'esperienza italiana ed il ruolo propositivo della nostra Commissione. Del convegno ha dato ampio resoconto Le Monde, 4 maggio 1999.

3. Attività di rilievo esterno della Commissione: il Seminario su: "La Rappresentatività sindacale nell'esperienza della Commissione di Garanzia"

Il 17 settembre 1998 si svolto, presso la sede del Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro in Roma un seminario, organizzato dalla Commissione di garanzia dal titolo "La Rappresentatività sindacale nell'esperienza della Commissione di garanzia".

Si è inteso, in questo modo, realizzare un'occasione di incontro e di riflessione su di un tema cruciale per l'applicazione della l. n. 146/1990, nonché per le prospettive di riforma della stessa. In più occasioni, infatti, l'Organo di garanzia, nella sua esperienza, ha avuto modo di rilevare come l'applicazione dei precetti posti dalla l. n. 146 sia fortemente condizionata dal quadro della rappresentatività esistente nei vari settori.

A definire tale quadro, convergono, anzitutto, elementi che si potrebbero definire "soggettivi", in quanto legati al numero delle organizzazioni sindacali operanti, alla loro consistenza ed al loro rapporto nel tempo con i lavoratori del settore. Insieme a questi operano elementi "oggettivi", riconducibili, cioè, alla conformazione legale o convenzionale dei settori stessi, che in più di un caso (es. tipico il trasporto aereo) vedono la partecipazione ad un servizio pubblico essenziale, che l'utenza percepisce come unitario di lavoratori assoggettati a discipline diverse per quanto riguarda l'individuazione delle prestazioni indispensabili (es. piloti, controllori di volo, tecnici addetti ai sistemi radar, personale aeroportuale addetto alle operazioni di imbarco-sbarco, Vigili del Fuoco, personale addetto al catering, personale del trasporto locale addetto al collegamento degli aeroporti con i centri urbani e personale addetto alla pulizia degli scali e dei mezzi aerei).

Dalla possibile compresenza di discipline differenziate per ciascuna di tali categorie di personale - e, prima ancora, dalla circostanza che può essere sempre possibile una non coincidenza tra soggetti collettivi firmatari degli accordi previsti dalla legge n. 146/1990 e soggetti collettivi maggiormente rappresentativi dei lavoratori - deriva una serie di problemi, che inevitabilmente incidono sull'effettività del sistema regolativo imperniato sulla l. n. 146/1990.

L'incontro del 17 settembre 1998 è stato preceduto da un intenso lavoro di preparazione condotto all’interno della Commissione e coordinato dal Prof. Giorgio Ghezzi. Una relazione conclusiva dell’attività del gruppo di lavoro costituito dai consulenti della Commissione, dal titolo "Rappresentanza e rappresentatività sindacale nell’esperienza della Commissione di garanzia", redatta dall’Avv. Carmen La Macchia, è stata distribuita in occasione del seminario.

In apertura dei lavori, il Prof. Francesco Santoni ha esposto il contenuto della relazione relativa al periodo 1° maggio 1997 - 30 aprile 1998.

Nel prosieguo, sono state presentate le relazioni Rappresentanza e rappresentatività sindacale: esperienza e prospettive della Commissione di garanzia del Prof. Giorgio Ghezzi; Tendenze e problemi della sindacalizzazione nei servizi pubblici del prof. Lorenzo Bordogna dell'Università di Brescia. Sono stati svolti interventi da parte dei Commissari proff.ri Maria Vittoria Ballestrero, Luisa Galantino, Sergio Magrini, Giulio Prosperetti e Giuseppe Ugo Rescigno.

I lavori del seminario hanno visto la partecipazione di numerose personalità del mondo scientifico, politico e sindacale.

Per quanto riguarda i rappresentanti delle istituzioni, vanno ricordati: il Presidente della Commissione Lavoro del Senato della Repubblica, sen. C. Smuraglia; il Presidente della Commissione Lavoro della Camera dei Deputati, on. R. Innocenti; il Sottosegretario di Stato presso il Ministero del Lavoro, Prof. A. Garilli.

Per le parti datoriali, era presente, tra gli altri, un rappresentante del Consiglio direttivo dell'ARAN, mentre per le organizzazioni sindacali, vanno ricordati i rappresentanti nazionali per i vari settori delle Organizzazioni sindacali CGIL, CISL e UIL, nonché i Segretari nazionali di COMU, UCS, CNL e CISAL-Coordinamento Trasporti.

Va ricordata, inoltre, la presenza di molti ex-componenti della Commissione di garanzia: il Presidente, Prof. Antonio D'Atena, che ha svolto un intervento; il prof. Aris Accornero -il quale è intervenuto nel dibattito -, il prof. Edoardo Ghera e il prof. Mario Grandi, che ha consegnato un intervento scritto.

Visto il successo dell’iniziativa e l’interesse degli interventi, la Commissione ha deciso di procedere alla pubblicazione degli atti del seminario stesso, con la casa editrice Giuffrè.

Copia del volume dal titolo "Sciopero e rappresentatività sindacale" viene trasmessa ai Presidenti delle Camere, in allegato alla presente relazione.

A conclusione dell’indagine sulla rappresentatività - ed a seguito di un ulteriore approfondimento condotto in occasione di un seminario interno della Commissione, svoltosi in data 26 novembre 1998, con la partecipazione dei componenti della Commissione e dei consulenti della stessa - il Presidente della Commissione ha formulato alcune linee di orientamento per l’attività futura dell'Organo di garanzia che si riportano di seguito:

1. la Commissione indicherà alle parti sociali l’utilità che le clausole negoziali riguardanti le prestazioni indispensabili ed ogni altra regola e procedura inerente il conflitto vengano, di norma, discusse e definite, ad ogni livello, in modo autonomo rispetto alle fasi di conclusione o di rinnovo dei contratti e degli accordi relativi agli aspetti economici e normativi dei rapporti individuali di lavoro e ad ogni altro e differente profilo di interesse delle parti sociali medesime;

2. la Commissione indicherà alle parti e con ogni opportuna specificazione che sia inglobata la contrattazione delle prestazioni indispensabili e di ogni altra regola e procedura inerente al conflitto: a) quando si tratti di servizi resi ad una pluralità di amministrazioni od imprese, o comunque strumentali rispetto al loro funzionamento; b) quando si tratti di servizi la cui funzionalità sia assicurata dal concorso di differenti prestazioni lavorative o di più amministrazioni od imprese;

3. la Commissione, quando l’accorpamento di cui al n. 2 non risulti concretamente praticabile, raccomanderà alle parti sociali di inserire, nei distinti contratti od accordi che determinano le prestazioni indispensabili ed ogni altra regola e procedura inerente al conflitto, clausole negoziali di contenuto almeno tendenzialmente omogeneo, tra loro raccordate e coordinate, e di assumere, al riguardo, un contestuale impegno di osservanza delle clausole stesse, a sua volta valutabile dalla Commissione in sede di giudizio ai sensi dell’art. 13, lett. c) della legge 146/1990;

4. la Commissione valuterà, nei giudizi ai sensi dell’art. 13, lett. c) della legge 146/1990, l’efficacia delle misure di prevenzione e di composizione del conflitto, nei confronti delle organizzazioni sindacali stipulanti nonché delle imprese o amministrazioni rappresentate o firmatarie, anche sotto il profilo delle cause di insorgenza del conflitto stesso;

5. la Commissione, anche in relazione ai diritto riconosciuti agli utenti singoli ed associati dalla legge 281/98, raccomanderà alle parti sociali di illustrare le rispettive piattaforme contrattuali alle associazioni degli utenti, ove esistano, di tener conto dei loro eventuali rilievi e di acquisire il loro parere prima della sottoscrizione definitiva dei contratti e degli accordi di cui ai numeri che precedono;

6. allo scopo di perseguire -nel rispetto dell’autonomia decisionale delle parti sociali- gli obiettivi di cui alle presenti linee di indirizzo della propria attività, la Commissione si varrà delle audizioni, dei tentativi di conciliazione, nonché, se necessario, di convocazioni preventive ed esplicitamente finalizzate.

Tali conclusioni sono state approvate all’unanimità dalla Commissione nella seduta dell’11 febbraio 1999.

4. Importanti questioni affrontate.

4.1 Il progetto di riforma della legge n. 146/1990.

Nonostante gli importanti risultati derivanti dall'applicazione della l. n. 146/1990, permangono, come è noto, numerosi profili critici nella regolamentazione del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali.

Tali profili si acuiscono puntualmente in occasione di "ondate" di proclamazioni di sciopero, soprattutto nel settore dei trasporti (come quella del novembre 1998), con conseguente grave pregiudizio dei diritti costituzionalmente tutelati dell'utenza.

La circostanza che alle proclamazioni non segua puntualmente l'effettuazione di tutte le azioni di lotta annunciate non contribuisce a rendere meno grave il quadro complessivo, alla luce della carica vulnerante del c.d. effetto annuncio.

L'esperienza applicativa della l. n. 146/1990, da parte non solo della Commissione di garanzia, ma anche degli altri soggetti chiamati ad attuare le sue disposizioni (Autorità giudiziaria in primo luogo, ma anche Ministri ed Autorità amministrative) ha dimostrato che alcuni problemi di fondo possono essere affrontati solo attraverso la revisione di alcune disposizioni della legge, fermo restando - è il caso di precisarlo - l'impianto di fondo di quest’ultima.

In questo quadro si inserisce la presentazione alle Camere di una serie di proposte di legge parlamentari e di un disegno di legge governativo in tema di riforma della l. n. 146/1990.

La Commissione di garanzia ha inteso portare il proprio contributo - derivante da una qualificata esperienza di ormai quasi nove anni - al dibattito sulla riforma, formulando in merito proprie considerazioni, secondo l’iter qui di seguito ricordato.

Anzitutto, appena appresa la notizia dell'imminenza di una serie di iniziative di modifica della l. n. 146/1990, la Commissione ha deciso, in data 19 novembre 1998, di fare pervenire al Governo alcune osservazioni.

I contenuti di tale contributo sono stati anticipati al Ministro per la Funzione Pubblica nel corso di un incontro, chiesto dal Ministro stesso e svoltosi presso la sede della Commissione, in data 14 gennaio 1999.

In tale ambito, il Ministro ha ribadito la volontà del Governo di proporre con urgenza una riforma della legge n. 146/1990, anche a seguito delle ripetute segnalazioni provenienti dalla Commissione di garanzia, delle pressioni effettuate dalle Organizzazioni degli utenti e della prevedibile congestione del sistema dei trasporti nel prossimo anno a causa del Giubileo.

A tal fine, il Ministro ha chiesto alla Commissione delle valutazioni sui seguenti argomenti: prevenzione dei conflitti; applicazione delle sanzioni; ruolo e struttura della Commissione; precettazione; applicazione della disciplina sullo sciopero anche ai lavoratori autonomi.

A seguito dell'incontro con il Ministro per la Funzione Pubblica, la Commissione ha adottato, nella seduta del 21 gennaio 1999, i seguenti:

"Orientamenti per una riforma della legge 12 giugno 1990, n. 146":

"Obblighi delle parti

(a) Al fine di valorizzare il ruolo attribuito alle associazioni degli utenti, eliminando i difetti del sistema attuale (v. art. 2, comma 2, che prevede che le organizzazioni degli utenti siano "sentite" dalle parti stipulanti), prevedere che la Commissione, in sede di valutazione di idoneità dell’accordo, (ai sensi dell’art. 13 lett. a), acquisisca il parere delle associazioni degli utenti interessate ed operanti sul territorio di cui si tratta, ponendo ad esse un termine, trascorso inutilmente il quale la Commissione formulerà il proprio giudizio.

(b) Inserire una specifica regola in materia di revoca (o sospensione o rinvio) dello sciopero: la revoca tempestiva dovrà essere comunicata 5 giorni prima della data inizialmente fissata per lo sciopero; saranno giustificati revoca o sospensione o rinvio dello sciopero tardivi solo ove facciano seguito ad una delibera di invito della commissione, o all'avvio effettivo delle procedure di composizione del conflitto contrattualmente previste, o al raggiungimento di un accordo, o alla convocazione da parte della pubblica autorità.

Le disposizioni in materia di sanzioni ne prevederanno l’applicabilità anche ai casi di revoca, sospensione o rinvio dello sciopero tardivi e ingiustificati.

(c) Inserire uno specifico obbligo per le amministrazioni e le imprese erogatrici dei servizi pubblici essenziali di fornire tempestivamente alla Commissione che ne faccia richiesta i dati sugli scioperi proclamati ed effettuati, sulle revoche, le sospensioni e i rinvii degli scioperi proclamati, indicandone le motivazioni, nonchè di fornire le informazioni richieste sulle cause di insorgenza dei conflitti.

(d) Per quanto la materia sia irta di problemi giuridici di difficile soluzione, la Commissione ritiene che la legge possa prevedere un obbligo delle parti di inserire negli accordi sulle prestazioni indispensabili clausole di raffreddamento del conflitto e procedure di composizione delle controversie ovvero di fare espresso riferimento a clausole o procedure già previste nei contratti collettivi di lavoro.

Per i soggetti collettivi, che non potrebbero comunque essere vincolati all’osservanza di clausole procedurali che non hanno sottoscritto, la legge potrebbe prevedere l’obbligo dei sindacati medesimi di far precedere la proclamazione dello sciopero (fatta eccezione per i casi di cui all’art. 2 comma 7) da un incontro con l’amministrazione o l’impresa interessata, facendone espressa richiesta. A tale richiesta l’amministrazione o l’impresa dovrà comunque dare seguito non oltre cinque giorni prima della data prevista dello sciopero.

Sanzioni

Come già la Commissione ha avuto modo di segnalare, le soluzioni possibili per rendere più efficiente il sistema sanzionatorio della legge sono essenzialmente due: riscrivere le sanzioni di tipo sindacale attualmente previste (ipotesi A); sostituire le sanzioni attualmente previste con sanzioni amministrative (ipotesi B).

Ipotesi A (sanzioni sindacali)

(a) Prevedere che nei confronti delle organizzazioni dei lavoratori che proclamano uno sciopero o ad esso aderiscono in violazione delle disposizioni di cui all'art. 2, che tardivamente e senza giustificazione legittima, revocano o sospendono o rinviano uno sciopero, siano sospesi i permessi sindacali retribuiti, ovvero i contributi sindacali comunque riscossi tramite trattenuta sulla retribuzione, ovvero entrambi, per una durata non superiore ad un mese.

(b) Prevedere che, negli stessi casi la Commissione deliberi, nei confronti delle organizzazioni dei lavoratori, congiuntamente o disgiuntamente dalle sanzioni precedenti, l'esclusione dalle trattative per un periodo massimo di due mesi.

(c) Prevedere che l'amministrazione o l'impresa interessate applichino le sanzioni deliberate dalla Commissione, entro un preciso termine successivo alla data di ricevimento della delibera della Commissione, fornendo dettagliata e tempestiva comunicazione alla Commissione stessa dell'esecuzione della delibera.

(d) Prevedere che i preposti alle amministrazioni pubbliche e i legali rappresentanti degli enti e delle imprese interessate siano soggetti ad una sanzione amministrativa pecuniaria per ogni giorno di ingiustificato ritardo nell'esecuzione della delibera della Commissione che commina le sanzioni anzidette.

La sanzione dovrebbe essere deliberata dalla Commissione, in ragione della gravità della violazione e della eventuale recidiva, ed irrogata, con ordinanza di ingiunzione, dalla Direzione provinciale del lavoro - sezione Ispettorato del lavoro competente per territorio (o da altra Autorità amministrativa).

(e) Prevedere che i preposti alle amministrazioni pubbliche e i legali rappresentanti degli enti e delle imprese interessate siano soggetti, in caso di violazione degli obblighi che la legge n. 146 impone ai datori di lavoro, ad una sanzione amministrativa pecuniaria, deliberata dalla Commissione in ragione della gravità della violazione e della eventuale recidiva, ed irrogata con ordinanza di ingiunzione della Direzione provinciale del lavoro - sezione Ispettorato del lavoro competente per territorio (o da altra Autorità amministrativa).

(f) Prevedere che nei confronti dei legali rappresentanti delle organizzazioni dei lavoratori autonomi e dei promotori di organizzazioni collettive o coalizioni alle quali le sanzioni "sindacali" (sospensione di permessi sindacali e di contributi; esclusione dalle trattative) non risultino applicabili, e ove tali soggetti violino le disposizioni in materia di preavviso, durata dello sciopero, prestazioni indispensabili, revoca tempestiva, la Commissione medesima deliberi una sanzione amministrativa pecuniaria, irrogata con ordinanza di ingiunzione della Direzione provinciale del lavoro - sezione Ispettorato del lavoro competente per territorio (o da altra Autorità amministrativa).

Ipotesi B (sanzioni amministrative)

(a) Prevedere che le organizzazioni dei lavoratori che proclamano uno sciopero o ad esso aderiscono in violazione delle disposizioni di cui all'art. 2; che tardivamente e senza giustificazione legittima, revocano o sospendono o rinviano uno sciopero siano soggette ad una sanzione amministrativa pecuniaria variabile in ragione della gravità della violazione e della eventuale recidiva. La sanzione sarà deliberata dalla Commissione, ai sensi dell'art. 13, lett. c), ed irrogata con ordinanza di ingiunzione della Direzione provinciale del lavoro-sezione Ispettorato del lavoro, competente per territorio (o di altra Autorità amministrativa).

(b) Accanto alla sanzione amministrativa potrebbe essere conservata la sanzione "sindacale" dell'esclusione dalle trattative, disciplinata come suggerito sopra ai punti (b) (c) dell'ipotesi A.

In tal caso (d) (e) (f) dovranno essere regolati come nell'ipotesi A.

Precettazione

Prevedere che la Commissione possa segnalare all’autorità competente le illegittimità nelle proclamazioni di scioperi dalle quali possano derivare le situazioni di situazioni di fondato pericolo di cui al comma 1 dell'art. 8.

Commissione di garanzia

Inserire al comma 2 dell’art. 12 una disposizione di questo tipo: E’ istituito il ruolo organico del personale dipendente della Commissione nel limite di 30 unità. La Commissione delibera le norme concernenti la propria organizzazione e il funzionamento, quelle concernenti il trattamento giuridico ed economico del personale e l'ordinamento delle carriere. La Commissione può altresì effettuare assunzioni con contratti a tempo determinato disciplinati dalle norme di diritto privato in numero non superiore a 10 unità.

Funzioni della Commissione di garanzia

(1) Nella valutazione di idoneità di un accordo prevedere una semplificazione della procedura di questo tipo: qualora la Commissione non giudichi idoneo l'accordo, sottopone alle parti una proposta. Le parti devono pronunciarsi sulla proposta della Commissione entro 30 giorni. Ove le parti omettano di pronunciarsi, ovvero la Commissione verifichi, anche mediante audizione delle parti medesime, ed esperito eventualmente un tentativo di conciliazione, l’indisponibilità delle parti a concludere un accordo sulle prestazioni indispensabili, delibererà la provvisoria regolamentazione delle prestazioni indispensabili, trasmettendola alle parti interessate.

(2) Prevedere che, in caso di assenza di accordo tra le parti sulle prestazioni indispensabili, la Commissione, verificata, anche mediante audizione delle parti medesime, ed esperito eventualmente un tentativo di conciliazione, l’indisponibilità a concludere un accordo, sottoponga ad esse una proposta. Le parti dovranno pronunciarsi sulla proposta della Commissione entro 30 giorni dalla trasmissione della relativa delibera. Ove omettano di pronunciarsi, ovvero la Commissione verifichi, che l’indisponibilità a stipulare l'accordo perdura, delibererà la provvisoria regolamentazione delle prestazioni indispensabili, trasmettendola alle parti interessate.

(3) Prevedere che al fine di promuovere il raggiungimento di un più adeguato accordo sulle prestazioni indispensabili la Commissione possa suggerire alle parti l’opportunità di coinvolgere nella negoziazione altre amministrazioni o imprese erogatrici di servizi collaterali, strumentali o accessori al servizio direttamente coinvolto, ovvero altre organizzazioni sindacali.

(4) Prevedere che, fino a quando la Commissione non abbia valutato idonee le prestazioni indispensabili definite in un accordo o contratto collettivo di cui all'art. 2, comma 2, o fino a quando perduri la mancanza di un accordo valutato idoneo dalla Commissione, i soggetti che proclamano lo sciopero, i lavoratori, le amministrazioni e le imprese interessati si atterrano a quanto previsto nella provvisoria regolamentazione delle prestazioni indispensabili deliberata dalla Commissione a conclusione della procedura di cui ai punti (1) e (2).

(5) Prevedere forme adeguate e tempestive di pubblicità delle delibere della Commissione con particolare riguardo agli accordi nazionali valutati idonei ed alle provvisorie regolamentazioni sulle prestazioni indispensabili.

(6) Prevedere che su richiesta delle parti interessate o di propria iniziativa, considerate anche le cause di insorgenza del conflitto, la Commissione valuti il comportamento dei soggetti che proclamano lo sciopero o vi aderiscono, delle amministrazioni e delle imprese che erogano i servizi di cui all'art. 1, rilevando eventuali inadempienze e violazioni. Qualora la Commissione, aperto il procedimento di valutazione ed acquisite nei 30 giorni successivi dalla data di ricevimento della relativa comunicazione le eventuali osservazioni delle parti interessate, pervenga ad una valutazione negativa dei comportamenti anzidetti, deliberà le sanzioni di cui all'art. 4, trasmettendo la delibera ai soggetti direttamente interessati e alla Direzione provinciale del lavoro competente per territorio (o da altra Autorità amministrativa)..

(7) appare opportuno prevedere che, in presenza di proclamazioni di scioperi che, in ragione delle modalità dell'astensione collettiva dal lavoro, presentino aspetti di evidente illegittimità o che comunque possano arrecare notevole pregiudizio ai diritti degli utenti costituzionalmente tutelati, la Commissione possa invitare i soggetti proclamanti a revocare lo sciopero o a modificarne la proclamazione nei termini indicati dalla Commissione medesima; che la Commissione possa altresì invitare i soggetti proclamanti a sospendere lo sciopero per un periodo di ... giorni, al fine di consentire l'avvio o la ripresa di una procedura di raffreddamento del conflitto. La mancata osservanza della delibera di invito della Commissione potrà essere valutata dalla Commissione medesima ai sensi della lett. c) dell'art. 13".

4.2 Valutazione accordi.

4.2.1 Patto sulle politiche di concertazione e sulle nuove regole delle relazioni industriali per la trasformazione e l’integrazione europea del sistema dei trasporti del 23 dicembre 1998.

In data 24 febbraio 1999, la Commissione ha analizzato il "Patto sulle politiche di concertazione e sulle nuove regole delle relazioni industriali per la trasformazione e l’integrazione europea del sistema dei trasporti" (c.d. Patto Treu) del 23 dicembre 1998, ad essa inviato per la valutazione di idoneità ex art. 13 lett. a) l. n. 146/1990.

Nella delibera di parziale valutazione di idoneità (delibera n. 99/126 del 24 febbraio 1999. Cfr. allegato n. 1), la Commissione ha sottolineato, in primo luogo, il carattere strutturalmente complesso del documento, il quale, oltre a contenere clausole che esorbitano dal campo di applicazione della l. n. 146/1990 e, quindi, dalla competenza della Commissione, pone disposizioni di principio e di indirizzo da sviluppare nella contrattazione di settore e decentrata.

A questo proposito, la Commissione ha ribadito la necessità di sottoporre a valutazione gli atti di svolgimento degli indirizzi contenuti nel Patto, riservandosi di ricorrere, ove necessario, ai poteri di interpretazione previsti dall'art. 13 lett. b) l. n. 146/1990.

La Commissione ha apprezzato la volontà delle parti di ricorrere al metodo della concertazione nella gestione delle relazioni industriali, al fine di prevenire e ridurre la conflittualità e semplificare la frammentazione contrattuale (cfr., in particolare, le sezioni A, B e C del Patto).

Allo stesso tempo, tuttavia, l'Organo di garanzia ha sottolineato come, secondo il quadro normativo vigente, le scelte operate nelle sezioni sopra ricordate non possano assumere altra valenza che quella di impegni assunti tra le parti e vincolanti le stesse, senza possibilità, pertanto, di estendere la loro efficacia a terzi non sottoscrittori del Patto.

Per quanto riguarda la sezione D del Patto - dedicata alle clausole a salvaguardia degli utenti - la Commissione ha evidenziato il carattere dispositivo delle soluzioni adottate, destinate a cedere di fronte a prescrizioni specifiche, contenute nelle discipline di settore (accordi valutati idonei o proposte della Commissione), come nel caso dell'"intervallo oggettivo" previsto dalla proposta della Commissione per le Ferrovie dello Stato S.p.A.

Va messo in rilievo come la Commissione, nella delibera di valutazione, ha ritenuto la soluzione dell'intervallo oggettivo espressione di un principio generale che merita di essere accolta nella contrattazione relativa ai diversi comparti del settore, tenuto conto della specificità dei servizi interessati e del bacino di traffico coinvolto nelle azioni di sciopero.

Per la Commissione, inoltre, l’applicazione di tale principio generale non può prescindere da un adeguato sistema di pubblicità delle proclamazioni e dalla previsione che ogni proclamazione dovrà essere limitata ad una sola azione di sciopero

Di notevole importanza è la precisazione, da parte dell'Organo di garanzia, che non può essere valutata idonea la previsione dell'art. 6.1 del Patto, laddove si afferma che la regola dell'intervallo oggettivo non si applica "fermo restando il periodo minimo di preavviso e le altre procedure" quando lo sciopero è proclamato da più organizzazioni sindacali che rappresentano - in base ai criteri previsti dall'art. 5.1 del Patto - "la maggioranza dei dipendenti rispetto al totale dei lavoratori cui si applica il contratto collettivo di riferimento".

Nella delibera di valutazione è stata sottolineato, infatti, che tale previsione determinerebbe una disciplina diseguale in tema di prestazioni indispensabili, a seconda dei soggetti proclamanti gli scioperi.

Essa, pertanto non può essere considerata parametro vincolante in sede di valutazione ex art. 13 lett. c) l. n. 146/1990, ferma restando la sua possibile efficacia inter partes.

Analogamente, è stata esclusa la valenza generale e la possibilità di far valere innanzi alla Commissione eventuali violazioni delle procedure di raffreddamento e conciliazione previste dalla contrattazione collettiva.

La delibera di valutazione precisa, tuttavia, che tali comportamenti possano essere apprezzati dalla Commissione in sede di "valutazione delle cause di insorgenza del conflitto" ex art. 13 lett. c) l. n. 146/1990.

In tema di revoca, infine, vanno segnalati l'invito ad elevare a cinque giorni il termine previsto e la conferma degli orientamenti della Commissione a proposito di cause di giustificazione della revoca tardiva.

I principi sopra richiamati costituiscono, come è evidente, indicazioni di grande importanza per il futuro della regolamentazione del diritto di sciopero nel nevralgico settore dei trasporti.

Non può sfuggire, comunque, come la Commissione, nella delibera di valutazione del Patto, abbia inteso riaffermare i tratti essenziali del proprio ruolo istituzionale nel sistema: un ruolo che non è di attore negoziale o di mediatore nel merito dei conflitti, ma esclusivamente di garante del contemperamento tra diritto di sciopero e diritto alla mobilità.

4.2.2 Trasporto locale.

In questo settore si è avuta un'intensa attività promozionale della Commissione.

Essa si è svolta attraverso audizioni e tentativi di conciliazione, nonché per il tramite della formulazione di una proposta di prestazioni indispensabili, trasmessa alle parti per eventuali osservazioni (su queste vicende, cfr., in dettaglio, la trattazione dedicata al trasporto locale nella parte II di questa relazione),

Tali iniziative hanno favorito la conclusione - in data 23 marzo 1999, da parte di Federtrasporti, Fenit ed ANAC e delle organizzazioni sindacali FILT-CGIL, FIT-CISL e UILT-UIL - di un accordo nazionale modificativo del precedente del 7 febbraio 1991.

Il citato accordo che costituisce la prima attuazione nel comparto trasporti del "Patto Treu" è stato preso in esame e valutato dalla Commissione nella seduta del 29 aprile 1999 (per la relativa delibera cfr. la trattazione dedicata al trasporto locale nella parte II di questa relazione e, comunque, allegato n. 2).

4.2.3 Scuola.

Nel periodo di riferimento, assume particolare rilievo la valutazione di idoneità dell’accordo nazionale siglato dall'ARAN il 3 marzo 1999 con le Confederazioni sindacali CGIL, CISL, UIL, CONFSAL e le Organizzazioni di categoria CGIL-SNS, CISL Scuola, UIL Scuola, CONFSAL/SNALS e GILDA/UNAMS.

L’accordo, valutato idoneo nella seduta del 22 aprile 1999 (cfr. delibera n.99/285 - allegato n. 3), fissa la nuova disciplina dell’esercizio del diritto di sciopero nel comparto. Tale disciplina sostituisce definitivamente la regolamentazione contenuta nel Protocollo d’intesa del 25 luglio 1991 valutato idoneo in data 10.10.1991, di cui la Commissione aveva ribadito la perdurante vigenza (v. per tutte delibera del 25.1.1996).

Il testo dell'accordo del 1999 risulta complessivamente modellato sullo schema normativo del 1991.

Esso tuttavia contiene alcune novità sia in ordine al preavviso e all’intervallo fra le azioni di sciopero, sia in relazione alle prestazioni indispensabili ed alle modalità di effettuazione degli scioperi in concomitanza con le operazioni di scrutinio ed esame finali.

In sede di valutazione dell’accordo, la Commissione ha precisato che la riduzione a dieci giorni del preavviso generalmente previsto – di 15 giorni – possa essere ritenuto accettabile nella sola ipotesi di sciopero generale di "tutti" i comparti.

In relazione all’intervallo, si è affermato che la previsione del termine più breve di sette giorni, rispetto a quello di dieci giorni previsto per gli altri comparti, non compromette il servizio scolastico, che risulta già ampiamente tutelato.

Infine, ed è questa la novità più rilevante, la Commissione ha ritenuto che la previsione della possibilità di differire – per non più di cinque giorni - gli scrutini finali "non propedeutici" allo svolgimento di esami finali "non sia del tutto irragionevole o comunque tale da compromettere l’insieme delle prestazioni indispensabili, nella misura in cui il differimento sia compatibile con lo svolgimento degli scrutini e degli esami finali".

4.2.4 Area Dirigenza del Comparto Università.

Con delibera n. 98/355 del 18 giugno 1998 si è espressa una valutazione di idoneità dell'accordo di individuazione delle prestazioni indispensabili per il personale dell'area dirigenziale del comparto Università, sottoscritto il 3 dicembre 1996.

Vale la pena di segnalare come la Commissione, valutando idoneo l’accordo, abbia fornito anche un’interpretazione estensiva dello stesso. Essa infatti ha precisato che, in caso di sciopero, vadano garantiti - ancorchè non esplicitati nell’accordo valutato idoneo - tutti i servizi essenziali previsti nell’accordo in vigore per il personale non dirigenziale delle Università. Ciò per l’evidente nesso funzionale che lega le prestazioni rese dai dirigenti e quelle rese dal personale di qualifica non dirigenziale per assicurare un livello di prestazioni omogeneo.

4.3 Codici di autoregolamentazione.

4.3.1. "Direttive sull’autoregolamentazione dell’astensione dai procedimenti penali".

Con delibera n. 98/677 del 22 ottobre 1998, la Commissione ha valutato, ai sensi dell'art. 13 lett. a) l. n. 146/1990, le "Direttive sull’autoregolamentazione dell’astensione dai procedimenti penali" attribuite dalla Camera penale di Roma all’Unione delle Camere Penali Italiane.

Tali "Direttive" costituiscono un atto equivalente, nella sostanza, ad un codice di autoregolamentazione, per il quale la Commissione ha attivato d'ufficio il procedimento di valutazione di idoneità.

Rinviando alla parte II (par. 9) per un'analisi più approfondita del caso e delle problematiche connesse, vale la pena di sottolineare, in questa sede, come la Commissione abbia nella sua delibera invitato l'Unione delle Camere Penali a rivedere il testo delle "Direttive", rilevando, per una serie di aspetti, un insufficiente livello di garanzia delle prestazioni indispensabili assicurate, soprattutto in tema di determinazione della durata delle astensioni e di mancata garanzia di tutti i processi con imputati detenuti.

4.3.2- Codice autoregolamentazione per il servizio taxi

A seguito delle manifestazioni di sciopero effettuate a Roma nel mese di ottobre la Commissione ha fissato per il giorno 28 ottobre 1998 un'audizione delle organizzazioni di rappresentanza dei lavoratori del servizio taxi, nel corso della quale il Presidente prof. Gino Giugni e il Commissario prof. Sergio Magrini hanno invitato le parti a dotarsi di un codice di autoregolamentazione.

Successivamente, la Confartigianato Taxi ha trasmesso con nota del 25 novembre 1998, un Codice autoregolamentazione che è stato valutato idoneo in data 3 dicembre 1998 con delibera n. 98/815.

In esso sono individuate le seguenti regole da rispettare in caso di sciopero nel servizio pubblico taxi:

- preavviso di "almeno 10 giorni";

- determinazione della durata massima della "prima sospensione" in 24 ore e delle successive "relative alla medesima vertenza" in 48 ore (art. 3, commi 5 e 6);

- determinazione di un intervallo di "almeno 4 giorni" tra una sospensione e l’altra (art. 3 comma 4);

- fissazione del termine di "almeno 24 ore prima" per la comunicazione all’utenza della revoca della sospensione, salvo che la revoca sia determinata dal "raggiungimento di accordi" con le controparti interessate (art. 3 comma 7);

- l’esclusione di sospensioni dal servizio nei periodi natalizio, pasquale, elettorale e "concomitante con grandi esodi legati alle ferie" (art. 4);

- garanzia durante le sospensioni (realizzata anche mediante continuità di servizio delle centrali radio) del servizio notturno nelle fasce orarie dalle ore 22.00 alle ore 2.00 e del servizio di trasporto sociale per anziani, portatori di handicap e malati (art. 3, commi 1 e 3), con rinvio a livello locale per l’individuazione dei necessari contingenti (art. 3, comma 8);

Il codice rinvia al livello locale per la "individuazione concordata e concertata tra operatori e utenti" delle "modalità per l’irrogazione di sanzioni per l’inosservanza delle norme contenute nel presente codice (art. 5).

4.4 Proposte ex art. 13 lett. a) l. n. 146/1990.

La Commissione ha cercato di limitare, per quanto possibile, il ricorso a proprie proposte di individuazione delle prestazioni indispensabili, formulate ai sensi dell'art. 13 lett. a) l. n. 146/1990, nella piena consapevolezza che il modello di regolazione dello sciopero nei servizi pubblici essenziali accolto dal legislatore ha come suo cardine essenziale la disciplina convenzionale delle prestazioni indispensabili.

Conseguentemente, la Commissione ha proceduto alla formulazione di proposte solo nelle ipotesi in cui è risultata evidente l'impossibilità di raggiungere accordi tra le parti.

Tali proposte - secondo un orientamento consolidato della Commissione e dell’autorevole presa di posizione della Corte costituzionale nella decisione n. 344 del 1996 -, costituiscono parametro vincolante in sede di valutazione di comportamenti ex art. 13 lett. c) l. n. 146/1990, fin quando non intervengano accordi valutati idonei.

4.4.1 Proposta integrativa per il comparto Ministeri.

Con delibera n. 99/284 del 22 aprile 1999, la Commissione ha integrato la propria precedente proposta di prestazioni indispensabili per il comparto Ministeri, adottata con delibera n. 192/6.7 del 14 settembre 1995.

L'integrazione si è resa necessaria relativamente alla disciplina dell'intervallo tra successive azioni di sciopero proclamate dalle stesse Organizzazioni sindacali, disciplina che la versione originaria della proposta della Commissione rinviava agli accordi decentrati, i quali per lo più non hanno disciplinato il profilo in esame.

In presenza di una tale situazione, la Commissione, in sede di valutazione di comportamenti ex art. 13 lett. c), ha comunque ritenuto applicabile un principio di "congruo intervallo" tra azioni successive.

Tale principio è stato desunto dall’art. 4 lett. b) della proposta del Comparto Ministeri nella sua versione originaria (cfr., a questo proposito, nel periodo considerato dalla presente relazione le delibere nn. 98/248 del 7 maggio 1998 e 98/820 del 3 dicembre 1998).

Questo medesimo principio è stato meglio precisato e formalizzato con la delibera n. 99/284 del 22 aprile 1999, che ha individuato un termine necessario di 10 giorni liberi di intervallo tra l'effettuazione di scioperi consecutivi proclamati dalla stessa organizzazione sindacale.

La delibera, come di consueto, è stata preventivamente sottoposta alle parti per osservazioni (cfr. delibera n. 98/7 del 22 gennaio 1998). In sede di formulazione definitiva della proposta, si è adeguatamente tenuto conto delle risposte pervenute (cfr. allegato n. 4, per il testo della delibera definitiva).

4.4.2. - Proposta di prestazioni indispensabili nel settore del Trasporto marittimo gestito dalle Ferrovie dello Stato.

La Commissione ha adottato con delibera n. 99/132 del 4 marzo 1999, successivamente approvata in via definitiva il 6 maggio con delibera n. 99/303 (allegato n. 5) una proposta interlocutoria di definizione delle prestazioni indispensabili nel settore del Trasporto marittimo gestito dalle Ferrovie dello Stato SpA, resasi necessaria per integrare le lacune di disciplina presenti nel settore, nel quale è attualmente vigente l'accordo quadro tra le Organizzazioni sindacali e la Fedarlinea, sottoscritto in data 31 dicembre 1990 e valutato idoneo in data 11 marzo 1993. Si tratta, infatti, di un accordo che è da ritenere applicabile esclusivamente alle Compagnie affiliate alla Società Fedarlinea, tra le quali non rientra la Soc. Ferrovie dello Stato Spa.

La suddetta proposta fa seguito a quella adottata in data 22 gennaio 1998 dalla Commissione per il settore trasporto ferroviario, da ritenersi applicabile - secondo l'orientamento della Commissione (cfr. nota del 6 febbraio 1998) - anche allo sciopero del personale addetto ai servizi di navigazione delle Ferrovie dello Stato SpA destinati al traghetto dei treni. Ciò in quanto si tratta di servizi strumentali alla circolazione dei treni passeggeri; la proposta per il settore ferroviario non è stata invece ritenuta estensibile "allo sciopero del personale addetto ad altri servizi di navigazione", in quanto estraneo alla circolazione dei treni passeggeri.

Va incidentalmente ricordato - per ciò che concerne le Navi traghetto delle Ferrovie dello Stato SpA e i servizi strumentali gestiti da Soc. Coop. Navigazione Garibaldi a bordo delle Navi traghetto delle Ferrovie dello Stato SpA - che gli accordi tra le parti del 14 maggio 1991 e del 2 dicembre 1996 non sono mai stati valutati idonei dalla Commissione. Risulta, pertanto, necessaria una regolamentazione delle prestazioni indispensabili da erogare in caso di sciopero anche per le Navi traghetto delle Ferrovie dello Stato SpA, il cui servizio non sia strumentale alla circolazione dei treni passeggeri (e quindi già regolamentati dalla proposta Ferrovie dello Stato SpA del 22 gennaio 1998) e per i servizi strumentali gestiti da altre Società a bordo delle Navi traghetto delle Ferrovie dello Stato SpA.

L’ambito di applicazione della proposta è pertanto riferito:

a) al personale FF.SS. in servizio presso Navi delle Ferrovie, le quali effettuino il trasporto passeggeri non viaggianti sui treni;

b) al personale dipendente dalla s.p.a. Garibaldi, che effettua il servizio strumentale di camera e mensa e pulizia delle navi a bordo delle Navi traghetto delle Ferrovie dello Stato.

4.4.3 Proposte di prestazioni indispensabili per i Provveditorati agli Studi.

Merita di essere segnalato, in questa sede, l'avvio del processo di formulazione di proposte di prestazioni indispensabili per il personale dipendente dal Ministero della Pubblica Istruzione in servizio presso i Provveditorati agli Studi nei capoluoghi di provincia.

Ciò si è reso necessario a causa della presenza di accordi non valutati idonei a contemperare il diritto di sciopero con quello degli utenti. Nonostante le sollecitazioni della Commissione, infatti, molti Provveditorati non hanno trasmesso gli organigrammi del personale in servizio, necessari a verificare la congruità dei contingenti di personale esonerato dallo sciopero, nonché il parere delle Organizzazioni degli utenti sull'accordo.

In alcuni casi, inoltre, è stata riscontrata un'incompleta individuazione delle prestazioni da garantire.

La Commissione ha adottato, in materia, una serie di delibere di proposta di prestazioni indispensabili: di queste, due ormai sono definitive (delibera n. 99/139 del 4 marzo 1999, relativa al Provveditorato di Rieti e delibera n. 99/207 dell'8 aprile 1999, relativa al Provveditorato di Pesaro e Urbino). In altri tre casi, si è sottoposto alle parti un testo, chiedendo alle stesse la trasmissione di ogni utile informazione od osservazione.

4.4.4 Proposte locali nel settore della Sanità.

Nel settore sanità molti accordi locali decentrati di individuazione delle prestazioni da garantire in caso di sciopero sono stati valutati inidonei, soprattutto a causa della mancata indicazione dei contingenti di personale chiamati ad assicurare i servizi minimi in caso di sciopero.

Successivamente a tali valutazioni di inidoneità, la Commissione ha sollecitato le parti ad integrare gli accordi secondo le proprie indicazioni e ha proceduto anche ad audizioni degli Assessori regionali alla Sanità al fine di realizzare un opportuno coordinamento con le diverse regioni.

Una volta decorso infruttuosamente il termine assegnato per l'integrazione degli accordi, la Commissione ha dovuto necessariamente procedere alla formulazione di proposte di individuazione delle prestazioni da garantire (cfr. delibere nn. 99/203, 99/204, 99/205, 99/206, 99/208, dell'8 aprile 1999; 99/147 dell’11 marzo 1999).

Tali proposte prevedono, oltre al rinvio alla disciplina dettata dalla proposta nazionale in vigore per il settore Sanità nazionale, l’obbligo del legale rappresentante dell’Azienda sanitaria di individuare le professionalità e le qualifiche di personale che formano i contingenti da mantenere in servizio in caso di sciopero, nonché i criteri per l’individuazione di tali contingenti.

In tal modo, la proposta al livello decentrato supplisce alla mancanza dell’accordo valutato inidoneo.

4.5 Attività consultiva della Commissione.

4.5.1 Organizzazioni degli utenti: criteri di individuazione.

Merita di essere segnalato, per la valenza generale della pronuncia, il parere reso dalla Commissione con delibera n. 98/878 del 10 dicembre 1998, su richiesta del Ministero dell'interno (allegato n. 6).

La decisione investe una delle tematiche che ha destato maggiori problemi pratici nell'attività di valutazione ex art. 13 lett. a) della Commissione: l'individuazione delle Organizzazioni degli utenti competenti ad esprimere il parere previsto dall'art. 2 l. n. 146/1990.

La Commissione ha fissato, a riguardo, i seguenti criteri interpretativi:

1. - che il parere di cui all’art. 2, comma 2, l. n. 146/1990 debba essere reso preferibilmente da organizzazioni degli utenti che hanno come specifico campo di attività il servizio pubblico essenziale al quale l’accordo da valutare si riferisce, partendo dall’ipotesi ottimale di organizzazioni degli utenti costituite ad hoc per l’azienda o amministrazione interessata (es. Tribunali per i Diritti del Malato costituiti presso i singoli ospedali per gli accordi relativi a questi ultimi);

2. - che nel caso di inesistenza di organizzazioni aventi un tale grado di specializzazione, possa ricorrersi ad organizzazioni di ambito territoriale via via maggiore, (provinciale, interprovinciale, regionale, interregionale od, al limite, nazionale) sempre caratterizzate per materia (es. le organizzazioni di utenti del trasporto pubblico operanti in alcuni comuni o province italiane per gli accordi del trasporto locale);

3. - che nel caso di inesistenza anche di questo tipo di organizzazioni, l’esigenza di soddisfare comunque la prescrizione posta in termini generali dall’art. 2, comma 2, l. n. 146/1990, impone di interpellare organizzazioni a vocazione generale, sempre privilegiando l’ambito territoriale più vicino all’Azienda o Amministrazione presso la quale è stato stipulato l’accordo e risalendo progressivamente, in caso di inesistenza di organizzazioni a vocazione generale in quel territorio, ad ambiti territoriali più vasti;

4. - che considerazioni non dissimili a quelle sopra espresse sono state già formulate dal Ministero dell’Interno – Direzione generale per l’amministrazione generale e per gli affari del personale nella sua circolare del 2 maggio 1996 (prot. n. M/7603/1), nella quale si precisa che ogni qualvolta le Prefetture verranno interpellate dalla Commissione di Garanzia al fine di ottenere notizia sulle organizzazioni degli utenti operanti nel territorio delle rispettive province, "dovranno aver cura di estendere la rilevazione, in mancanza degli utenti espressamente costituitesi in correlazione ad una singola azienda o amministrazione, anche alle ulteriori organizzazioni esponenziali di tutti gli utenti di un determinato servizio oggettivamente inteso, ovvero, in assenza anche di queste ultime, ad organizzazioni a vocazione generale";

5. - che per quanto riguarda l’individuazione delle organizzazioni degli utenti a vocazione generale e di dimensione nazionale da interpellare si debba fare riferimento alle prescrizioni dell’art. 4 della l. n. 281/1998, la quale prevede l’intervento del costituendo "Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti" e, fino alla costituzione dello stesso, della "Consulta dei consumatori e degli utenti" istituita presso il Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato (art. 8 della l. n. 281/1998);

6. - che va, comunque, ribadito il costante orientamento della Commissione, per cui l’eccessivo ritardo da parte delle organizzazioni degli utenti consultate nella trasmissione del parere, non può arrestare indefinitamente i procedimenti di valutazione di accordi ai sensi dell’art. 13 lett. a) l. n. 146/1990;

7. - che per questo motivo, in tali casi la Commissione si riserva di procedere comunque, trascorso un congruo lasso di tempo, alla valutazione di detti accordi.

4.5.2. Criteri di applicazione delle sanzioni

Particolarmente significativi appaiono, a questo riguardo, i due pareri espressi dalla Commissione con le delibere nn. 99/197 e 99/198 del 18 marzo 1999, in casi relativi alle Poste Italiane S.p.A.

Con la prima delibera, la Commissione ha innanzitutto espresso l’avviso secondo cui le sanzioni collettive di cui all’art.4, comma 2, l. n. 146/1990 devono essere applicate nei confronti dei sindacati proclamanti lo sciopero in base al criterio quantitativo della frazione di permessi e contributi agli stessi spettanti nelle amministrazioni o imprese interessate dalla proclamazione e con riferimento all’ambito della proclamazione medesima. La sanzione della sospensione dai benefici patrimoniali ex art.4, comma 2, l.n.146/1990 concerne il limite minimo ivi contemplato e le frazioni temporali eccedenti il mese, da computarsi in giorni. In secondo luogo, è stato affermato che le sanzioni collettive di cui all’art.4, comma 2, l.n.146/1990 devono essere applicate con riferimento al periodo in cui si è svolto lo stato di agitazione, trattandosi di misure sanzionatorie la cui irrogazione non può prescindere dal dato relativo all’ampiezza associativa dell’organizzazione sindacale al momento dell’attuazione dell’azione conflittuale.

Nella seconda delle delibere menzionate, la Commissione ha preliminarmente ribadito l’orientamento interpretativo, secondo cui il datore di lavoro non può sottrarsi all’applicazione delle sanzioni nei confronti dei sindacati, quando sia intervenuta una valutazione negativa ed una segnalazione della Commissione ai fini sanzionatori ex art.4, commi 2 e 3, della legge n.146/1990, trattandosi di un potere collegato alla tutela di un interesse pubblico. Sulla scorta di questo principio, la Commissione ha affermato che la sottrazione alla discrezionalità del datore di lavoro del potere sanzionatorio nei confronti dei soggetti collettivi - a sua volta funzionale alla garanzia di certezza e imparzialità nell’irrogazione delle sanzioni - non viene meno neanche in sede di composizione giudiziale della controversia, trattandosi di un principio inderogabile che, come elaborato dalla Corte costituzionale, soddisfa esigenze di tutela di un interesse pubblico.

Per un riferimento più analitico ai principi espressi dalla Commissione, in relazione ai singoli quesiti formulati dall’azienda, si rinvia al capitolo dedicato al servizio postale ed agenzie di recapito, nella parte II della presente relazione (cfr. par. 6)

Sempre in tema di applicazione delle sanzioni, la Commissione ha avuto modo di ribadire i principi sopra esposti anche in occasione di pareri richiesti da aziende operanti nel settore dell'igiene urbana.

In un caso, l'azienda aveva chiesto se dovesse versare all'INPS provinciale l'importo mensile dei contributi sindacali di cui all'art.26, l. n. 300/70, oppure se dovesse versare all'INPS provinciale l'importo corrispondente ad 1/12 del monte ore annuo per i permessi sindacali di cui all'art.23, l.n.300/70 -spettanti secondo la norma contrattuale alle RSU della divisione Ambiente- con lo scomputo delle corrispondenti ore dal monte stesso per l'anno 1998.

Nell'occasione, la Commissione ha ribadito il principio - appena sopra richiamato- che le sanzioni collettive di cui all'art. 4, comma 2, l.n.146/90 debbono essere applicate con riferimento al periodo in cui si è svolto lo stato di agitazione: infatti, si tratta di misure sanzionatorie, la cui irrogazione non può prescindere dal dato relativo all'ampiezza associativa dell'organizzazione sindacale al momento dell'attuazione dell'azione conflittuale (BAS Bergamo, delibera n. 99/237 dell'8 aprile 1999. In termini analoghi, nel settore del trasporto locale, Gest. Gov. Ferr. Suzzara-Ferrara, delibera n. 99/199 del 18.3.1999).

In un altro caso, l'azienda chiedeva se fosse in suo potere applicare le sanzioni ai singoli lavoratori.

La Commissione ha operato una distinzione tra sanzioni previste dai commi 2 e 3 dell'art. 4 della l. n. 146/1990 e sanzioni disciplinate dal comma 1 dello stesso articolo.

Con riferimento alle sanzioni di cui all'art. 4, commi 2 e 3 l. n. 146/1990, la Commissione ha ribadito il principio secondo cui il datore di lavoro è obbligato dalla l. n.146/90, in caso di valutazione negativa, alla irrogazione delle sanzioni sindacali collettive alle OO.SS. proclamanti lo sciopero.

Per quanto riguarda, invece, le sanzioni previste dall'art. 4.1, va ricordato come il datore di lavoro sia libero di irrogare o meno le sanzioni ai singoli lavoratori dovendo, comunque, attendere la valutazione della Commissione (Consorzio Servizi di Igiene Ambientale di Siracusa, delibera 99/238 dell'8 aprile 1999).

Conclusivamente, per quanto riguarda il sistema sanzionatorio previsto dalla l. n. 146/1190, di notevole interesse appare l'orientamento - espresso in un caso relativo al trasporto locale- secondo il quale il datore di lavoro, in caso di valutazione negativa del comportamento delle RSU, è tenuto ad applicare la sospensione per un mese dei contributi sindacali dovuti dai dipendenti iscritti alle associazioni sindacali componenti la RSU. La Commissione ha tuttavia precisato che tale interpretazione è relativa "ai casi in cui viene in gioco una RSU sostanzialmente organizzata e conformata secondo le regole previste, in aderenza al Protocollo d’intesa del 23 luglio 1993, dall’Accordo interconfederale del 1° dicembre 1993". Le singole organizzazioni sindacali possono sottrarsi alle conseguenze di eventuali comportamenti illegittimi decisi e posti in essere dalla RSU, esplicitamente dissociandosene attraverso il voto negativo dei propri eletti (o designati) ovvero attraverso il contrario parere tempestivamente emanato dagli organi associativi territorialmente competenti dipendenti (CNL-Federtrasporti: delibera n. 98/293 del 28.5.1998).

4.5.3 Altre questioni affrontate.

Nel settore del trasporto aereo, merita di essere ricordato il parere contenuto nella delibera n. 98/546 del 23 luglio 1998. Ivi si è affermata l'applicabilità delle regole della disciplina del trasporto aereo - relativamente al preavviso, all'indicazione della durata ed alla garanzia delle prestazioni indispensabili - alle azioni di sciopero riguardanti le prestazioni di lavoro straordinario e la reperibilità dei lavoratori della Vitrociset S.p.A.

Per quanto riguarda il settore dei beni di prima necessità, vanno segnalati tre pareri della Commissione.

Nel primo, reso con delibera n. 98/743 del 29 ottobre 1998, la Commissione ha qualificato servizio pubblico essenziale ai sensi della l. n. 146/1990 l'attività di distribuzione dei medicinali alle farmacie.

Nella delibera n. 98/879 del 10 dicembre 1998, la Commissione, ha espresso il parere che la privatizzazione delle Centrali del latte non incide sull'essenzialità del servizio svolto dalle stesse per l’approvvigionamento di ospedali, cliniche, case di cura, istituti di assistenza, scuole ed enti similari. Pertanto le Centrali sono tenute a garantire la continuità della fornitura di latte fresco, attenendosi alle prescrizioni dell'accordo nazionale del 5 luglio 1991, fino al raggiungimento di un nuovo accordo valutato idoneo che tenga conto della nuova veste giuridica assunta.

Con delibera n. 99/200 del 18 marzo 1999, la Commissione ha, infine, precisato che i servizi resi dagli operatori dei mercati ortofrutticoli non sono assoggettati alle prescrizioni della l. n. 146/1990. A questa conclusione, l'Organo di garanzia è giunto sulla base dell'interpretazione dell'art. 1, comma 2, lett. a) della l. n. 146/1990, il quale menziona le merci deperibili solo con riferimento alle dogane.

Nel settore dell'energia, la Commissione, con nota urgente a firma del Presidente, ha ritenuto che il servizio erogato dai rimorchiatori debba essere considerato quale servizio pubblico essenziale assoggettato alla L. 146/1990, nel caso in cui sussista un nesso di strumentalità con il servizio di approvvigionamento di energia (cfr. verbale dell'8 ottobre 1998).

5. Orientamenti interpretativi: delibere di indirizzo.

Nel periodo considerato, la Commissione ha proseguito - con specifici seminari interni - l’attività di riflessione sui propri indirizzi, adottando nuovi orientamenti interpretativi in materia di astensioni dal lavoro straordinario e del cosiddetto sciopero per turni.

Per quanto riguarda il primo argomento, su proposta del Prof. Giuseppe Ugo Rescigno, è stata adottata una delibera (n. 98/776 del 19 novembre 1998) che modifica i precedenti orientamenti, soprattutto in tema di durata dell’astensione.

I criteri fissati nella suddetta delibera sono riportati di seguito:

"1. Il periodo entro cui i lavoratori dichiarano di volersi astenere dal lavoro straordinario richiesto viene considerato un’unica azione di lotta.

2. Ad esso si applica la regola sul preavviso, o quella contrattualmente prevista in generale per ogni azione di sciopero, o in mancanza quella legale di dieci giorni.

3. Non è ammesso lo sciopero dello straordinario a tempo indeterminato: anche ad esso si applica la regola sulla indicazione della durata, nel senso che deve essere indicato univocamente il giorno di inizio ed il giorno di fine dello sciopero dello straordinario; se vi è anche un solo giorno di pausa, lo sciopero dello straordinario che comincia dopo il giorno di pausa va considerato una nuova azione di lotta.

4. Se l’accordo giudicato idoneo o la proposta sostitutiva della Commissione prevedono un intervallo minimo tra due azioni di sciopero, questo intervallo si applica anche a due periodi di sciopero dello straordinario, nel senso che, terminato il primo periodo di sciopero, il secondo non può cominciare se non dopo che si è concluso l’intervallo previsto.

5. Se l’accordo giudicato idoneo o la proposta sostitutiva prescrivono che non può essere proclamato un secondo sciopero se non dopo che è stato effettuato il precedente (oppure revocato), questa regola si applica anche alla proclamazione dello sciopero dello straordinario, per cui non può essere proclamato un tale sciopero se non si è concluso il precedente (oppure tale sciopero sia stato revocato o interrotto).

6. Le franchigie previste per lo sciopero in orario normale valgono anche per lo sciopero dello straordinario.

7. Durante lo sciopero del lavoro straordinario vanno comunque garantite le prestazioni indispensabili previste dagli accordi giudicati idonei o dalle proposte sostitutive della Commissione.

8. Allo sciopero dello straordinario si applicano tutte le altre regole vigenti rispetto allo sciopero nell’orario normale che siano compatibili con il carattere di tale forma di lotta come definita nel numero 1."

In data 4 febbraio 1999, la Commissione ha adottato, su proposta del prof. Sergio Magrini, una delibera di indirizzo in tema di sciopero per turni fissando i seguenti criteri direttivi per la propria attività di valutazione:

"1. La Commissione valuterà negativamente gli scioperi proclamati - per il personale addetto ad attività di erogazione diretta di servizio pubblico essenziale - con riferimento esclusivo ai turni, salvo che risulti in concreto esattamente individuabile il periodo di astensione dal lavoro;

2. La Commissione riterrà insussistenti i presupposti per una valutazione negativa degli scioperi proclamati – per il personale addetto ad attività strumentali o complementari rispetto a quella di erogazione diretta di servizio pubblico essenziale - con riferimento esclusivo ai turni, a meno che dagli elementi del caso concreto risulti la violazione dell’obbligo di indicazione della durata ovvero di altro obbligo legale o contrattuale inerente all’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali;

3. Restano salve le clausole di accordi valutati idonei, o di proposte della Commissione, che per i singoli servizi pubblici essenziali prevedano una difforme disciplina specifica della proclamazione di scioperi con riferimento ai turni; tuttavia, le clausole contenenti un divieto generale di scioperi con riferimento ai turni, senza ulteriori specificazioni, devono essere interpretate in conformità alle regole di indirizzo, di cui ai precedenti punti 1 e 2."

PARTE II DELLA RELAZIONE

6. Comunicazioni

Premessa.

Il settore delle comunicazioni si compone di tre sottosettori, costituiti dal servizio postale ed agenzie di recapito, dal servizio delle telecomunicazioni e dal servizio pubblico radiotelevisivo. Si tratta, tuttavia, di aree che si differenziano tra loro, sia per le peculiarità derivanti dalla natura e dalla organizzazione del servizio erogato al pubblico, sia per i diversi risultati derivanti dall’esperienza applicativa della legge n.146/1990.

6.1 Servizio postale ed agenzie di recapito.

6.1.1 Andamento della conflittualità e cause di insorgenza del conflitto.

La causa principale di insorgenza della conflittualità nel servizio postale, nel periodo considerato, è rinvenibile nella controversia sull’interpretazione ed applicazione delle disposizioni contrattuali in materia di lavoro straordinario, che ha investito sia il livello nazionale, sia il livello territoriale o di unità produttiva. La questione, che ha fatto nascere un acceso contrasto tra le parti sociali, attiene all’utilizzo delle prestazioni aggiuntive da parte dell’azienda, contestato dalle organizzazioni sindacali per la asserita violazione della previsione del contratto collettivo che impone il ricorso al lavoro straordinario per esigenze eccezionali ed indifferibili. Infatti, secondo le argomentazioni costantemente sostenute da parte sindacale, le forme di agitazione che si concretizzano nel rifiuto di prestazioni straordinarie esulerebbero dal campo di applicazione della legge n.146/1990, trattandosi di comportamenti attuati per reagire alle richieste illegittime da parte dell’azienda, costretta a ricorrere costantemente e sistematicamente al lavoro aggiuntivo per sopperire a carenze organizzative e strutturali. In questo quadro, l’attività deliberativa della Commissione è stata prevalentemente incentrata sulla soluzione della delicata questione circa l