(Sala della Lupa, 18.7.1996)

2. La l. 146 ed il contemperamento tra diritti di rango costituzionale.

3. L'attuazione della legge: il mosaico delle regole sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali.

4. Gli indirizzi interpretativi della Commissione di Garanzia.

5. I lavori della Commissione.

6. L'impatto della legge sugli scioperi nei servizi.

7. Il problema delle sanzioni.

8. Il problema delle astensioni collettive dei lavoratori autonomi.

9. La necessità di una razionalizzazione della disciplina organizzativa.

10. Considerazioni conclusive.

A differenza che per le altre Autorità indipendenti, la legge non prevede che la Commissione di Garanzia sullo sciopero indirizzi ai suoi referenti istituzionali relazioni periodiche, ma soltanto relazioni su singoli episodi conflittuali di particolare gravità.

Ciononostante, sin dalla sua costituzione, la Commissione ha inaugurato la prassi di inviare ai due Presidenti delle Assemblee parlamentari relazioni semestrali sulla propria attività.

Il complesso di tali relazioni, raccolte in un volume distribuito ai partecipanti a questo incontro, consente di ripercorrere il cammino compiuto: dall'insediamento della Commissione ad oggi. E fornisce informazioni articolate, anche se sintetiche, sui risultati man mano raggiunti e sui problemi che si sono, di volta in volta, presentati.

L'odierna relazione è, quindi, l'ultima della serie e completa il quadro risultante dalle altre, alle quali idealmente si collega.

Essendo questa la relazione conclusiva presentata dalla prima Commissione di Garanzia (nominata il 26 luglio 1990 e riconfermata il 24 luglio 1993), essa presenta, tuttavia, dei caratteri parzialmente diversi da quelle che l'hanno preceduta.

Anzitutto, perché intende tracciare un - sia pur sintetico - bilancio complessivo dell'esperienza sinora maturata.

Inoltre, perché si propone di segnalare alcune esigenze di razionalizzazione della disciplina vigente, che l'applicazione della legge 146, da un lato, e talune modifiche del quadro normativo, dall'altro, rendono - a giudizio della Commissione - assolutamente prioritarie.

Sia il bilancio sia le ipotesi di modifica legislativa richiedono qualche chiarimento preliminare sulla filosofia che informa la legge 146 e sul ruolo che, nell'economia del disegno dalla medesima risultante, è chiamato a svolgere un organo di garanzia, quale la Commissione da essa contemplata.

Quanto alla filosofia che ha ispirato il legislatore, è noto che si tratta della filosofia del contemperamento tra diritti di rango costituzionale. La quale affonda le proprie radici nella vigente Costituzione ed in più di un ventennio di elaborazione della Corte costituzionale.

E', infatti, incontestabile che, nel settore dei servizi pubblici essenziali, l'esercizio di un diritto costituzionalmente garantito - il diritto di sciopero - può entrare in rotta di collisione con altri diritti anch'essi costituzionalmente garantiti: come il diritto alla vita ed alla salute, la libertà di circolazione, la libertà personale, il diritto all'istruzione, e si potrebbe continuare ...

Il fatto che i diritti in potenziale conflitto siano tutti diritti di rango costituzionale rende necessario ricorrere a tecniche di bilanciamento che consentano di realizzare un ragionevole contemperamento tra gli stessi.

Di ciò si è dimostrato pienamente consapevole il legislatore del 1990, il quale, non solo, ha espressamente individuato l'obiettivo perseguito nel contemperamento tra i diritti suscettibili di collidere, ma ha costruito proprio sul contemperamento i procedimenti attuativi della disciplina da esso direttamente posta.

Mi riferisco al procedimento di individuazione delle prestazioni indispensabili da garantire in caso di sciopero nei servizi. Al quale partecipano tutti i soggetti coinvolti: le parti sociali, cui è demandata la stipulazione di accordi sui minimi di servizio, e le organizzazioni rappresentative degli utenti, chiamate a dar voce ai diritti della persona incisi dallo sciopero in ciascuno dei settori contemplati dalla legge.

La Commissione di garanzia è il catalizzatore di questo processo. Ad essa la legge affida: a) la promozione e la valutazione degli accordi; b) l'interpretazione delle regole da essi poste; c) la loro applicazione, in sede di valutazione dei comportamenti dei soggetti che proclamino gli scioperi o ad essi aderiscano.

Alla distanza di sei anni, i risultati di questo processo sono oggettivamente misurabili.

La scarna disciplina materiale posta direttamente dal legislatore risulta, infatti, integrata da una fitta rete di regole di diversa provenienza, le quali si compongono ormai in un mosaico fondamentalmente unitario.

Si tratta:

- di accordi, di vario livello, sulle prestazioni indispensabili (accordi nazionali, accordi locali od aziendali; accordi di comparto, accordi decentrati),

- di codici di autodisciplina sindacale,

- di proposte della Commissione, nei settori carenti di accordo,

- di principi enucleati dalla stessa Commissione, sia in sede di valutazione dei comportamenti che in sede consultiva.

Non è qui, ovviamente, possibile soffermarsi diffusamente sul contenuto delle regole che sono venute in tal modo ad esistenza. Indicazioni analitiche al riguardo possono ricavarsi dalla "guida dell'utente" elaborata dalla Commissione e distribuita anche ai presenti.

Quello che si può dire è che tale stratificazione di regole fa giustizia di alcune valutazioni pessimistiche che erano state avanzate all'indomani dell'entrata in vigore della legge.

Mi riferisco, anzitutto, all'opinione secondo cui al processo di formazione degli accordi attuativi si sarebbero opposti ostacoli difficilmente sormontabili, dovuti soprattutto al fatto che il consenso delle parti è, per definizione, incoercibile. Con la conseguenza che un sistema regolativo fondato, appunto, sul consenso sarebbe stato fatalmente esposto al rischio dell'insuccesso.

La seconda previsione pessimistica è quella secondo cui, in difetto di accordi idonei, si sarebbe determinato il vuoto normativo, con conseguente sacrificio dei diritti costituzionali degli utenti dei servizi pubblici.

Come si è detto, però, né l'una né l'altra previsione si sono rivelate fondate.

Quanto alla prima, è sufficiente rilevare che, nonostante l'innegabile difficoltà della via pattizia (e nonostante l'eccessivo ottimismo del termine semestrale fissato dal legislatore), oggi il quadro degli accordi nazionali valutati idonei dalla Commissione è estremamente esteso. In quasi tutti i settori, i limiti all'esercizio del diritto di sciopero possono ormai ricondursi ad atti realizzati anche con il consenso delle organizzazioni rappresentative dei lavoratori: un consenso, che è - di per sé - garanzia di tenuta delle regole per le quali è stato prestato.

A ciò è da aggiungere che, nei settori in cui gli accordi non sono stati raggiunti, non si è determinato il vuoto regolativo. Per la ragione che, muovendo dall'interpretazione logico-sistematica della legge, la Commissione ha sempre ritenuto che, in difetto di accordi idonei, le prestazioni indispensabili dovessero - sia pur provvisoriamente - ricavarsi dalle proposte da essa avanzate. Tale indirizzo - che ha ricevuto l'avallo della giurisprudenza prevalente - ha scongiurato vuoti di disciplina e riceve oggi applicazione anche da parte di chi all'inizio lo aveva contestato.

Le proposte sono state frequentemente seguite da accordi che la Commissione ha potuto valutare idonei. Talora la proposta è stata integralmente accolta dalle parti (ciò si è - ad esempio - verificato per le poste); altre volte, l'accordo, pur non recependola in toto, ne ha confermato le linee-guida (è il caso - ad esempio - del credito); altre volte, infine, l'accordo, regolando solo una parte della materia, non ne ha determinato l'integrale sostituzione (con la conseguenza che i minimi di servizio risultano - come nel settore del trasporto aereo - da un'integrazione tra essa e l'accordo).

Non mancano, tuttavia, casi in cui, nonostante le sollecitazioni della Commissione, le parti non siano ancora riuscite a sostituire la proposta con un proprio accordo. Il caso più rilevante è quello delle Ferrovie dello Stato: un ambito in cui le prestazioni indispensabili da garantire in pendenza di sciopero restano individuate da una proposta formulata il 23 ottobre 1991.

Ma, come si è anticipato, il complesso delle regole che oggi governano lo sciopero nei servizi pubblici essenziali non risulta soltanto dagli accordi e dalle proposte della Commissione. Un ruolo tutt'altro che trascurabile deve, infatti, riconoscersi alla "giurisprudenza" dell'organo di garanzia. Il quale, in sei anni di attività, ha avuto occasione di precisare e specificare la disciplina legislativa e pattizia, consolidando il complessivo disegno fissato dal legislatore.

Mi limito qui a ricordare alcuni indirizzi, tra i più significativi.

Si pensi - ad esempio - al riconoscimento di efficacia generale agli accordi valutati idonei, ed all'affermazione dell'immediata esigibilità delle prestazioni indispensabili (che la Commissione non ritiene sospensivamente condizionate all'adozione degli accordi sui minimi di servizio).

Si pensi ancora ai chiarimenti forniti in materia di codici di autodisciplina, ai quali la Commissione annette un valore suppletivo, precisando che non possono derogare in peius la disciplina pattizia e che non esonerano le parti dal dovere di negoziare le prestazioni indispensabili.

Si pensi alle deliberazioni in materia di preavviso. Dalle quali si ricava che, con il rispetto del termine legislativamente o contrattualmente fissato, debbono essere indicate tutte le coordinate dell'astensione. Di qui, alcuni rilevantissimi corollari: che modifiche della data e dell'orario di uno sciopero (anche se conseguenti ad ordinanze di differimento) determinino la riapertura del termine; che lo stesso valga per la conferma degli scioperi revocati; che, in caso di scioperi nazionali, con il rispetto del termine debbano intervenire le specificazioni eventualmente rimesse al livello locale; che il preavviso sia dovuto anche per l'adesione a scioperi proclamati da altre organizzazioni sindacali.

Si pensi, ancora, alle puntualizzazioni in materia di scioperi generali: dal chiarimento che essi, per i servizi pubblici essenziali, soggiacciano per intero alla legge 146, all'espresso riconoscimento che non siano dispensati dal rispetto delle norme sugli intervalli (e che, conseguentemente, non possano essere contigui a scioperi settoriali relativi a servizi sottoposti a clausole di rarefazione).

Non possono, inoltre, non menzionarsi le deliberazioni che hanno assoggettato alla legge 146 gli scioperi dello straordinario; né quelle in materia di effetto-annuncio, in virtù delle quali, la revoca intempestiva degli scioperi viene sanzionata, quando pretestuosa: in quanto rivolta a provocare un danno all'utenza senza pagarne il prezzo.

Si considerino, infine: la sistematica valorizzazione dei pareri resi dalle associazioni rappresentative degli utenti; l'affermazione del divieto di astensioni riferite ai turni individuali (che non permettono la preventiva misurazione dell'impatto dello sciopero sul servizio); l'attenzione sempre riservata alle cause d'insorgenza del conflitto (che ha consentito di riconoscere carattere esimente alla prolungata mancata corresponsione delle retribuzioni, od a decisioni aziendali assunte senza il rispetto dei termini e delle procedure contrattualmente previste per il mantenimento dei livelli di occupazione, con rischio di riduzioni generalizzate del personale).

Nell'economia di una relazione generale non è ovviamente possibile scendere ulteriormente nel dettaglio. Gli esempi appena fatti consentono, comunque, di percepire con chiarezza uno dei caratteri essenziali del sistema messo a punto dalla legge 146. La quale, affidando all'organo di garanzia sia il controllo astratto sulle regole, sia il controllo concreto sui comportamenti, rende possibile la verifica continua dell'adeguatezza delle stesse regole, indispensabile in una materia come questa. Nella quale le soluzioni, di volta in volta raggiunte, presentano carattere inevitabilmente sperimentale, dovendo trovare nell'esperienza la conferma della loro efficacia: in un processo circolare, nel quale il momento applicativo si salda a quello regolativo, preparando gli aggiustamenti delle regole che gli inconvenienti registrati nella pratica rendano raccomandabili.

Alla distanza di sei anni disponiamo ormai di un quadro di riferimento sufficientemente assestato.

Non deve, comunque, dimenticarsi che tale risultato è stato il frutto di un lavoro pionieristico. La Commissione, infatti, si è trovata nella necessità di costruire tutti i suoi strumenti di intervento: dalle modalità dei propri lavori (soprattutto per garantire la partecipazione dei soggetti interessati), agli stessi mezzi espressivi usati: le delibere, la cui struttura e la cui articolazione tipologica si sono venute stabilizzando nel tempo.

In termini quantitativi, questi i dati relativi al lavoro svolto: nei primi sei anni: 657 sono state le sedute (plenarie e di sottocommissione), 3219 le deliberazioni sugli accordi, 3253 quelle sui comportamenti, 1869 le audizioni con le parti sociali.

Deve, poi, sottolinearsi che notevolmente contenuti sono i tempi degli interventi. Basti considerare che i procedimenti di valutazione dei comportamenti richiedono, in media, meno di tre mesi (esattamente: 89 giorni). Per apprezzare il significato del dato, è sufficiente considerare che tali procedimenti sono numerosi (circa 70 al mese) e che essi prevedono un'accurata istruttoria, nel corso della quale alle parti è dato un termine di 15 giorni per trasmettere proprie osservazioni od informazioni.

E' il caso infine di ricordare che numerosi procedimentti sono avviati direttamente dalla Commissione, in mancanza di segnalazioni delle parti sociali, sulla base delle notizie fornite dai mass media.

Ma i dati quantitativi - pur rilevanti - non costituiscono l'indice più significativo dei lavori di un organo di garanzia, come la Commissione. La natura dei quali non può essere adeguatamente percepita, se non si considerano aspetti di ordine qualitativo.

La Commissione ha avuto, sin dall'inizio, piena coscienza di essere investita di una funzione di estrema complessità. Essa, infatti, è chiamata dalla legge a governare il delicatissimo equilibrio tra diritti di rango costituzionale suscettibili di entrare in rotta di collisione.

Di qui, la consapevolezza che ogni caso sottoposto al suo giudizio - evocando un delicato problema di bilanciamento costituzionale - richieda la massima cura (direi: il massimo scrupolo). Non solo, quindi, i temi che maggiormente sollecitano l'interesse dell'opinione pubblica (come - ad es. - scioperi nazionali dall'impatto drammatico), ma anche temi apparentemente minori, in relazione ai quali, tuttavia, non meno delicato si presenta il balancing-test tra diritti costituzionali. Si pensi - ad esempio - al caso dei comuni con un solo vigile urbano od a quello delle isole servite da un solo collegamento marittimo giornaliero. In casi del genere, il contemperamento tra i diritti in potenziale conflitto pone problemi di estrema difficoltà; ed impone la - non facile - ricerca di tecniche di bilanciamento ad hoc.

A ciò è da aggiungere che proprio la consapevolezza della natura della funzione affidatale ha spinto la Commissione a valorizzare al massimo la collegialità.

Grazie a modalità di lavoro che si sono venute progressivamente affinando, pur essendo ogni procedimento assegnato ad uno o più relatori, tutti i garanti sono messi in condizione di conoscere, con congruo anticipo, i singoli casi nei dettagli. Nella seduta collegiale, quindi, ciascuno può portare il contributo delle riflessioni fatte in precedenza.

Se si tiene conto di tutto ciò, può misurarsi il significato dell'unanimità costantemente raggiunta. In questi primi 6 anni, infatti, su più di 7.000 delibere adottate, le delibere non unanimi sono state poco più di una decina.

Stanti le inevitabili differenze sussistenti tra i componenti di un consesso di questa natura - differenze di formazione, di sensibilità e di orientamento culturale - l'unanimità non è stata uno scontato punto di partenza, ma un punto di arrivo, raggiunto grazie all'apporto di ciascuno alle discussioni, al confronto delle opinioni ed all'opera di reciproco convincimento: il risultato, quindi, di un processo di maturazione, che ha condotto a decisioni nelle quali tutti e nove i membri si sono potuti riconoscere.

Tale modo di procedere ha contribuito alla solidità dei risultati; come è confermato dal contenzioso occasionato dalle delibere della Commissione (un contenzioso relativamente basso) e dal sostanziale avallo alle stesse dato dalla giurisprudenza ordinaria ed amministrativa.

In sede di bilancio sull'impatto di una legge di questa complessità, non possono non registrarsi luci ed ombre. La Commissione è comunque convinta che le luci prevalgano sulle ombre.

Il risultato è tanto più significativo, se si considera che le società contemporanee registrano una rilevanza crescente dei servizi pubblici; e che il dispositivo messo a punto dal legislatore del 1990 non ha inteso ridurre la conflittualità, ma regolarne le manifestazioni.

Queste, sinteticamente, le poste attive del bilancio:

- la rete di regole che si sono venute stratificando, le quali hanno eretto argini piuttosto solidi all'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali;

- la circostanza che tali regole ricevano una diffusa osservanza;

- la civilizzazione del conflitto collettivo, grazie all'affermazione, sul terreno in cui più duramente si scontrano gli interessi collettivi dei gruppi, di una cultura ispirata a valori di solidarietà sociale.

In relazione all'ultimo punto, deve sottolinearsi che casi di violazione non mancano; ma che essi assai di rado comportano l'azzeramento delle garanzie dovute. A questo proposito, il confronto con le drammatiche esperienze di altri paesi industriali avanzati è illuminante.

E', inolte, da considerare che, proprio grazie alla legge 146 ed alle regole che ne completano il disegno, in certi servizi il disagio per gli utenti è praticamente inesistente (ciò vale, in genere, per servizi a rete, come il servizio telefonico o quelli di erogazione dell'elettricità, del gas e dell'acqua), mentre in altri è estremamente contenuto (è il caso - ad esempio - della scuola, delle poste e dell'igiene pubblica).

In via di estrema sintesi può dirsi che il vero punto critico dell'intero sistema è rappresentato dal settore dei trasporti.

Non che in esso manchino garanzie. Le garanzie esistono e sono tutt'altro che trascurabili.

Le ricordo brevemente:

a) nel trasporto locale, durante gli scioperi sono garantite sei ore di servizio completo, suddivise in due fasce orarie corrispondenti ai picchi di maggiore richiesta da parte dell'utenza (con particolare riferimento ai lavoratori ed agli studenti);

b) nel trasporto ferroviario sono assicurati gli spostamenti dei pendolari, nonché i maggiori collegamenti a lunga percorrenza;

c) nel trasporto aereo sono esclusi dallo sciopero i voli compresi nelle fasce orarie 7-10 e 18-21, nonché i collegamenti giornalieri con le isole ed un certo numero di collegamenti intercontinentali fuori fascia (il che significa una garanzia di circa il 50% dei voli);

d) nel trasporto marittimo, infine, sono garantiti - mediante il sistema delle fasce orarie - i collegamenti con le isole minori e, per le isole maggiori, i collegamenti giornalieri (ferma restando la regola generale del divieto di scioperi concomitanti con astensioni collettive riguardanti diverse modalità di trasporto)

A tutto ciò è da aggiungere che anche nel settore dei trasporti operano le franchigie - inizialmente introdotte dai codici di autodisciplina sindacale - rivolte ad escludere scioperi concomitanti con i grandi esodi di massa (ferie estive, Natale, Pasqua, consultazioni elettorali).

Ciononostante, è proprio con riferimento ai trasporti che il sistema delle garanzie introdotte dalla legge o sulla sua base è sottoposto alle maggiori tensioni.

Due, in particolare, gli aspetti critici:

a) la frequenza degli scioperi, che in certi periodi infligge agli utenti un esasperante stillicidio di disservizi;

b) le condotte conflittuali "anomale": non frequentissime, ma dall'impatto talora drammatico.

Rispetto a tali eventi, la legge 146 offre una difesa ridotta.

Quanto alla frequenza degli scioperi, la Commissione ha fatto uso di tutti gli strumenti a propria disposizione per contenere il fenomeno.

Anzitutto, ha fatto valere il divieto di scioperi concomitanti, in servizi di trasporto alternativi ed ha enunciato il principio di rarefazione, in forza del quale l'addensamento degli scioperi in uno stesso servizio non può superare la soglia di guardia, altrimenti la garanzia assicurata mediante le prestazioni indispensabili risulta vanificata.

La Commissione, inoltre, ha promosso la costituzione, presso il Ministero dei trasporti, di un osservatorio, nel quale confluiscono tutte le proclamazioni di sciopero. In tal modo, non solo, si è dotata di un essenziale strumento di monitoraggio, ma ha anche messo i sindacati proclamanti in condizione di evitare sovrapposizioni od eccessivi addensamenti delle loro iniziative conflittuali. Senza contare che oggi, essendo consultabile su Internet, tale osservatorio è accessibile a chiunque in tempo reale.

La Commissione, infine, soprattutto nelle sue delibere più recenti, constatata la diffusione dei c.d. "pacchetti di scioperi", svolge un'azione dissuasiva nei confronti delle proclamazioni plurime. Le quali, da un lato, determinano un forte allarme sociale, mettendo a rischio per periodi protratti il godimento dei diritti della persona; d'altro lato - atteso il divieto di scioperi concomitanti e contigui - risultano lesive del diritto di sciopero di altre organizzazioni sindacali.

Ma, come si è accennato, tali interventi non consentono di affrontare il fenomeno alla radice. La frequenza delle astensioni trae, infatti, origine: sia dalla scarsa incisività delle procedure di risoluzione delle controversie, pur previste dai contratti, sia dalla carenza di un'adeguata disciplina della rappresentanza e della rappresentatività sindacali. Tutto ciò favorisce la proliferazione dei soggetti collettivi, fungendo da moltiplicatore degli episodi conflittuali, ed alimentando una microconflittualità endemica, che, in Italia, mette a dura prova la continuità e la regolarità dei servizi, soprattutto in presenza di gruppi, anche esigui, dotati di forte potere vulnerante.

Il quadro è, inoltre, aggravato da altri due fattori. Da un lato, dagli ingiustificabili ritardi, che frequentemente si registrano nei rinnovi contrattuali (ritardi, peraltro, ripetutamente denunziati dalla Commissione); d'altro lato, dalla sfasatura delle scadenze, per effetto della quale, nei servizi a maggiore complessità sistemica, la stagione delle rivendicazioni si dilata a dismisura, in quanto, c'è sempre un segmento "in sofferenza" contrattuale.

V'è, infine, l'importante capitolo della prevenzione.

La Commissione - nel rispetto dell'autonomia negoziale delle parti - ha svolto una costante azione promozionale, perché gli accordi prevedessero procedure di raffreddamento delle vertenze. Un esempio particolarmente significativo è costituito dalla proposta per il trasporto aereo, con la quale le parti sono state invitate a programmare incontri periodici, per esaminare le cause dei conflitti e cercarne possibili soluzioni. E sono state invitate a prevedere apposite clausole sull'esperimento obbligatorio di procedure conciliative prima della proclamazione di azioni di sciopero, accompagnate dall'impegno di astenersi, nel loro corso, da azioni unilaterali che possano compromettere il regolare svolgimento dei servizi.

Ma, fino a questo momento, l'impegno al riguardo prodigato dalla Commissione non ha dato risultati consistenti. Probabilmente anche a causa della diffusa convinzione che discipline del genere, per imporsi con efficacia generale, debbano essere dotate di un adeguato supporto legislativo.

Passando a considerare le condotte conflittuali anomale, non può non rilevarsi che taluni dei maggiori danni inflitti agli utenti dei servizi di trasporto negli ultimi anni sono stati la conseguenza proprio di iniziative di questa natura: epidemie improvvise tra i lavoratori, applicazioni pignole di norme di sicurezza, forme sistematiche ed insidiose di non collaborazione (che hanno addirittura trovato una manifestazione estrema nel "manuale del non collaboratore" elaborato da una recente sigla sindacale).

Condotte del genere non costituiscono esercizio del diritto di sciopero garantito dall'art. 40 Cost.: si tratta, infatti, di condotte vietate, per le quali non si pone alcun problema di contemperamento con i diritti della persona.

In conseguenza di ciò, gli interventi sanzionatori - come la Commissione non ha mancato ripetutamente di segnalare - non competono all'Organo di garanzia, ma a soggetti diversi: al datore di lavoro, per quanto concerne le responsabilità contrattuali e disciplinari; alla magistratura ordinaria, ove sussistano profili di responsabilità penale.

Tutto questo non significa, però, che la legge 146 non richieda interventi migliorativi da parte del legislatore.

In primo luogo, è da considerare che un aggiornamento è imposto da talune modifiche del quadro normativo successive alla sua entrata in vigore. Modifiche, le quali, a propria volta, potrebbero essere l'occasione per rafforzarne l'impianto complessivo.

Il rilievo vale, anzitutto, per l'apparato sanzionatorio.

La previsione di sanzioni collettive a carico delle organizzazioni proclamanti costituisce una delle maggiori novità della legge del '90. La quale, per la prima volta nella nostra storia repubblicana, ha reso effettivamente sanzionabili fatti di massa, come quelli legati alla violazione delle regole sullo sciopero.

La rilevanza di questa parte della disciplina è evidente. L'apparato sanzionatorio, infatti, non opera soltanto sul versante della repressione, ma anche - e soprattutto - su quello della prevenzione: agendo dissuasivamente nei confronti dei soggetti collettivi.

Tuttavia, perché le sanzioni possano produrre tale effetto, sono necessarie due condizioni: anzitutto, che, in caso di trasgressione, siano effettivamente irrogate; inoltre che siano applicabili a tutti i soggetti che possano rendersi responsabili di proclamazioni di sciopero non rispettose della disciplina legislativa o derivata.

Ebbene, in relazione ad entrambi gli aspetti, la situazione attuale non può considerarsi soddisfacente.

Quanto al primo punto - effettività dell'irrogazione - è noto che, grazie alla sentenza n. 57/1995 della Corte costituzionale, l'iniziativa sanzionatoria risulta ormai affidata alla Commissione. In conseguenza di ciò, l'irrogazione delle sanzioni non risulta più rimessa a discrezionali apprezzamenti del datore di lavoro.

Senonché, è altrettanto noto che, a poca distanza da questo rafforzamento del sistema, l'abrogazione referendaria dell'art. 26 dello Statuto dei lavoratori ha depotenziato la sanzione collettiva più efficace. Mi riferisco alla devoluzione all'INPS delle trattenute sindacali operate dai datori di lavoro, oggi non applicabile a sindacati che non siano parti della contrattazione collettiva.

La scopertura che ne è conseguita ha immediatamente allarmato la Commissione, la quale, il 5 ottobre 1995, ha ritenuto suo dovere segnalarla, attraverso i rispettivi Presidenti, alle Assemblee parlamentari, perché provvedessero a colmare la lacuna.

Venendo al secondo punto - quello dell'applicabilità delle sanzioni stesse - non può non ricordarsi che la sanzione della devoluzione all'INPS delle trattenute risulta tecnicamente irrogabile ai soli sindacati che si valgano di tale forma di riscossione. Essa non può operare, invece, nei confronti delle organizzazioni che non ne facciano uso, né - a più forte ragione - in quelli di altre formazioni (si pensi, ad esempio, alle coalizioni occasionali di lavoratori) che, pure, sono legittimate a proclamare scioperi.

E' questa la ragione per la quale, nella relazione sopra citata, la Commissione ha segnalato l'esigenza di modificare l'apparato sanzionatorio, per assicurarne la generale operatività.

Nella stessa relazione, infine, la Commissione ha posto sul tappeto il problema delle sanzioni a carico della parte aziendale, la quale, con i suoi comportamenti, può contribuire all'insorgenza dei conflitti e può accrescere il disagio degli utenti. Si pensi - ad esempio - a mancanze nella comunicazione al pubblico dei servizi garantiti nel corso delle astensioni collettive (con violazione dell'art. 2, comma 6, della legge).

Il fatto che la legge non preveda, per comportamenti di questo tipo, un apparato sanzionatorio simmetrico a quello messo a punto per i sindacati, non solo, attenua la cogenza delle norme sui doveri dei datori di lavoro, ma crea uno squilibrio che rischia di delegittimare la stessa azione repressiva a carico delle organizzazioni dei lavoratori.

Un'altra innovazione che richiede un urgente intervento legislativo è quella determinatasi per effetto della sent. n. 171/1996 della Corte costituzionale, in materia di astensioni collettive degli avvocati e procuratori. La Corte, infatti, con decisione additiva, ha dichiarato l'illegittimità dell'art. 2, commi 1 e 5, della legge 146, "nella parte in cui non prevede, nel caso dell'astensione collettiva dall'attività giudiziaria di avvocati e procuratori legali, l'obbligo di un congruo preavviso e di un ragionevole limite temporale nell'astensione" stessa, nonché le procedure e misure consequenziali alle ipotesi di inosservanza e gli strumenti idonei ad assicurare le prestazioni indispensabili dovute.

Per effetto di tale decisione, i comportamenti conflittuali della categoria forense sono stati assoggettati alla legge 146. Resta, tuttavia, il fatto che, mancando la definizione legislativa di un apparato sanzionatorio (la cui indilazionabilità è stata posta energicamente in luce dal Giudice delle leggi), tale assoggettamento non è, di per sé, sufficiente a prevenire e reprimere le stesse violazioni delle norme della legge 146 immediatamente applicabili.

Ma l'intervento legislativo auspicato dalla Corte costituzionale non dovrebbe limitarsi alla categoria forense. Le carenze rilevate per questa sono, infatti, la spia di un fenomeno di più ampie proporzioni, riguardante tutti i servizi gestiti in regime di lavoro autonomo.

Il problema è stato, da tempo, sollevato dalla Commissione di garanzia, con riferimento alle astensioni collettive dei distributori di carburante, dei titolari di farmacie private e degli autotrasportatori, le quali possono incidere sui diritti costituzionali della persona in misura non meno rilevante dello sciopero. Ma anche per tali condotte conflittuali - sicuramente riconducibili alla legge 146 solo se poste in essere da lavoratori senza dipendenti (conformemente agli insegnamenti della Corte costituzionale) - manca un quadro normativo di riferimento: sia per le prestazioni da garantire, gli intervalli ed i limiti di durata, sia per le sanzioni da applicare in caso di inosservanze o violazioni.

E', quindi, opportuno che il legislatore completi il disegno delineato nel 1990, affrontando, in termini generali, il problema, in coerenza con quanto proclamato dall'art. 1, comma 1, della legge. Il quale precisa che, ai fini della disciplina da essa posta, i servizi vanno considerati "indipendentemente dalla natura giuridica del rapporto di lavoro".  

Ma non è solo con riferimento all'apparato sanzionatorio ed alle azioni conflittuali dei lavoratori autonomi che l'integrazione del quadro normativo appare opportuna. Non può, infatti, non considerarsi che l'impianto originario ha rivelato notevoli debolezze per quanto riguarda la disciplina organizzativa dell'Autorità di garanzia. E', infatti, sufficiente un confronto con le parallele discipline dettate per le Autorità omologhe (e, soprattutto, per l'Antitrust, l'ultima in ordine di tempo), per rendersi conto dell'irrazionalità di certe soluzioni, le quali non garantiscono adeguatamente, né l'indipendenza, né l'efficienza dell'organo.

Mi limito a ricordarle brevemente.

La Commissione sullo sciopero è il solo organo di garanzia privo di autonomia gestionale e contabile. Ed è il solo per i cui componenti non è previsto un impegno esclusivo (con conseguente collocamento in aspettativa o fuori ruolo, se dipendenti dalla pubblica Amministrazione).

A ciò è da aggiungere che, la Commissione non dispone di un organico dei propri uffici e che i suoi componenti possono essere riconfermati, ancorché per una volta sola. Per l'Antitrust, invece, la previsione è di un mandato più lungo, con esclusione della riconferma. Il che vale a salvaguardare maggiormente l'indipendenza dei membri nei confronti degli organi che li designano.

Un ultimo problema che va sottolineato è quello della continuità della funzione. Per un organo come la Commissione, la memoria storica dei propri precedenti è assolutamente essenziale. Come essenziale è il mantenimento di una linea di continuità e coerenza negli interventi sulle parti, ciascuno dei quali ha una propria "storia", fatta di tentativi di conciliazione, di udienze, di inviti, di decisioni sulla conflittualità, di accertamenti delle cause di insorgenza.

Di qui, l'esigenza che non intervengano improvvise cesure, come quelle che conseguirebbero alla sostituzione "in blocco" dei componenti.

La Commissione non ignora che, da più parti, si avanzano ipotesi di, più o meno profonda, revisione della legge 146, le quali prendono talora in considerazione incisive modificazioni delle stesse funzioni dell'organo di garanzia. Si pensi - ad esempio - all'idea di affidare ad esso poteri arbitrali sul merito delle vertenze.

A differenza di quelli prima considerati, tuttavia, interventi di questa natura non si limiterebbero alla manutenzione della legge, in coerenza con lo spirito che l'informa, ma ne modificherebbero l'impostazione.

Pur con la cautela imposta, in questa materia, ad un organo di garanzia, su un punto la Commissione ritiene necessario attirare l'attenzione: sull'esigenza che le innovazioni introdotte non determinino una mutazione genetica della Commissione stessa. In materia di contemperamento tra diritti costituzionali c'è bisogno di garanti, non di sceriffi. E i garanti, per esser tali e per essere sentiti come tali dai soggetti cui si rivolge la loro azione, debbono evitare di essere trascinati sul terreno del conflitto tra gli interessi contrapposti.

La centralità di questo aspetto è confermata dall'esperienza maturata. Sino a questo momento, la Commissione è stata percepita come il garante di tutti. L'assoluta indipendenza di cui ha dato prova nei confronti del potere politico e dei poteri economici e sociali ne ha rafforzato, sul campo, la legittimazione.

Ciò, non solo, ha trovato espressione nei lodi deferitile dalle parti, ma ha anche consentito interventi sul piano della prevenzione, con risultati tutt'altro che trascurabili.

Si pensi, ad esempio, al seguito non infrequentemente dato dalle organizzazioni sindacali agli inviti a desistere dagli scioperi illegittimi, a differirne l'effettuazione, o, comunque, a riformularne la proclamazione (per evitare concomitanze o per assicurare la garanzia delle prestazioni indispensabili dovute). E questo, si badi, pur mancando tali inviti di una specifica efficacia formale (effetti cogenti la legge riconoscendo solo alle ordinanze di precettazione). La loro efficacia pratica è, quindi, per intero riconducibile all'autorevolezza ed alla credibilità riconosciute all'organo che li formula.

E' essenziale che tale patrimonio non venga disperso.