All. B -

All. C .

PARTE I

La Commissione di garanzia, nella sua attuale composizione, ha inteso mantenere una prassi instaurata dai suoi predecessori ed ha inviato ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati una prima relazione avente ad oggetto l'attività svolta nel periodo compreso tra la data del suo insediamento ,4 agosto 1996,fino al 30 aprile 1997.

La legge 146/1990,a differenza che per altre Autorità di garanzia, non ha previsto che la Commissione preposta all'attuazione della disciplina dello sciopero nei servizi pubblici essenziali indirizzi ai suoi referenti istituzionali relazioni periodiche ma che sia tenuta soltanto a riferire su singoli episodi e situazioni conflittuali di particolare rilevanza o gravità. Tuttavia, la Commissione, fin dalla sua costituzione, ha instaurato la consuetudine di inviare ai Presidenti delle Assemblee parlamentari una relazione semestrale sulle proprie iniziative e attività.

La presente relazione intende, pertanto, rispettare tale consuetudine, al fine di dar conto dei propri interventi e delle più importanti questioni affrontate nel periodo 1 maggio 1997- 30 aprile 1998 e dunque, a modifica della prassi seguita nei precedenti mandati, riferita ad un intervallo temporale annuale della propria attività.

La ragione di tale innovazione risiede nella prevalente esigenza di fornire un resoconto il più ampio ed organico possibile sulle iniziative intraprese, anche mediante una esposizione più analitica e dettagliata di quella contemplata nelle precedenti relazioni semestrali.

L'attività svolta dalla Commissione ,nel periodo 1 maggio 1997-30 aprile 1998,è stata particolarmente intensa, come appare testimoniato non soltanto dai rilevanti dati quantitativi, relativi alle delibere adottate, ma soprattutto dall'importanza delle questioni affrontate, alcune delle quali hanno richiamato l'attenzione dell'opinione pubblica, suscitando un ampio dibattito (v. ad es. la proposta di regolamentazione degli scioperi nel settore del trasporto ferroviario; la valutazione delle astensioni dalle udienze degli avvocati e, più in genere, dei lavoratori autonomi.

La Commissione è infatti pienamente consapevole di essere investita di una funzione estremamente delicata e complessa, quale quella di regolare il delicato equilibrio tra diritti di rango costituzionale suscettibili di collisione. Di conseguenza, nel tentativo di prevenire, oltre che di valutare le conseguenze abnormi degli scioperi nei servizi pubblici, è intervenuta a segnalare le anomalie nelle proclamazioni delle astensioni in numerosi settori, oltre che in particolare in quello dei trasporti, invitando le organizzazioni sindacali a conformarsi ai contenuti della legge n.146/1990 e degli accordi o proposte attuativi.

Attraverso l'utilizzazione dello strumento delle delibere di invito, la Commissione ha inteso sovente evitare che un eccessivo addensamento di scioperi, specie nei servizi di trasporto, determinasse agli utenti disagi intollerabili.

L'attenzione della Commissione si è inoltre rivolta alla fase conciliativa dei conflitti, come risulta evidente dal crescente numero delle audizioni effettuate, alcune delle quali finalizzate alla promozione di accordi tra le parti in materia di prestazioni indispensabili, altre dirette ad una più approfondita conoscenza delle cause di insorgenza e dei motivi di instaurazione dei conflitti.

In tale contesto, particolare attenzione è stata rivolta alle carenze normative ed alle esigenze di adeguamento delle discipline settoriali: basti segnalare che significative modifiche sono state apportate, oltre che nel settore del trasporto ferroviario, anche nel settore della sanità, dei beni culturali, del soccorso stradale; che sono in corso le attività istruttorie per la revisione della disciplina delle prestazioni indispensabili nel settore del trasporto locale, del controllo di volo, dei vigili del fuoco, con particolare riguardo agli addetti ai servizi aeroportuali.

La Commissione inoltre ha inteso verificare la concreta applicazione delle sanzioni, avviando un monitoraggio sui comportamenti aziendali, al fine di utilizzare tutte le potenzialità offerte al riguardo dalla legge, che sul punto appare largamente lacunosa.

Infine, la Commissione ha affrontato una serie di questioni relative al miglioramento delle proprie attività istituzionali, anche attraverso l'adozione di numerose delibere funzionali all'adeguamento dei propri interventi rispetto alle prescrizioni legislative in tema di trasparenza degli atti amministrativi e di rispetto della privacy.

La presente relazione intende dare sinteticamente conto di tutte queste iniziative.

2. ORGANIZZAZIONE INTERNA DELLA COMMISSIONE

2.1. La legge 15 maggio 1997 n. 127 e l'autonomia contabile

L'art.17,commi 12 e 13, della legge 15 maggio 1997 n.127 ha introdotto una modifica al testo originario dell'art.12,commi 2 e 5,della legge 12 giugno 1990,n.146, definendo in maniera più adeguata i contorni dell'autonomia contabile della Commissione di garanzia.

In particolare, la disposizione contenuta nell'art.17, comma 12, ha sostituito la scarna disciplina del comma 5 dell'art.12 della legge n.146/1990,che si limitava a stabilire che le spese di funzionamento dell'organo fossero a carico dello stato di previsione della Presidenza del Consiglio. Il nuovo testo della norma prevede ora l'autonoma gestione delle spese relative al proprio funzionamento, che graveranno su di un apposito fondo istituito a tale scopo nel bilancio dello Stato; il controllo della Corte dei Conti sulla gestione finanziaria; la disciplina, anche in deroga alle norme di contabilità dello Stato, della gestione delle spese ad opera di un regolamento da emanarsi ai sensi dell'art.17,comma 2,L.400/1988.

A distanza di circa un anno dalla pubblicazione della legge 127/97, l'emanazione del regolamento di contabilità, pure sollecitata dalla Commissione, non è ancora avvenuta.

La modifica introdotta dalla legge 127/97 ha inoltre meglio definito la dotazione di personale assegnato alla Commissione che, nel primo biennio, non potrà superare le diciotto unità.

In virtù della riconosciuta autonomia gestionale e contabile, la Commissione di garanzia per l'attuazione della legge sullo sciopero si avvia pertanto verso una maggiore indipendenza nell'amministrazione dei fondi che le sono attribuiti, allinenandosi, sotto tale profilo, alle altre Authorities.

2.2. Mutamento di sede

La Segreteria Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, con ordine di servizio del 13 settembre 1997, ha disposto il trasferimento della Commissione di Garanzia dalla sua sede in Roma, via dei Villini n.15, nella nuova sede in via Po n.16/a.

Al fine di non pregiudicare la continuità dei lavori, il trasferimento ha avuto luogo negli ultimi giorni del mese di dicembre 1997.Pertanto,nonostante gli innegabili disagi ed un certo rallentamento nelle attività del personale interessato al trasferimento, non si sono verificate interruzioni significative nell'attività istituzionale della Commissione. Anche la nuova sede, per quanto più funzionale della precedente, è ancora carente di sufficienti spazi per lo svolgimento di riunioni

2.3. Riorganizzazione dei lavori della Commissione.

L'organizzazione interna dei lavori della Commissione ha subito, nel corso del periodo in oggetto, alcune importanti innovazioni, avviate a partire dalla seduta del 9 ottobre 1997,al fine di migliorare le procedure di selezione dei documenti e le fasi istruttorie delle delibere, anche con l'intento di affrettare i tempi dei propri interventi, peraltro già abbastanza contenuti.

Già in precedenza,(v.punto n.3 verbale n.256 del 13 febbraio 1997),la Commissione aveva previsto l'istituzione di una sottocommissione con l'incarico di organizzare la selezione dei documenti e l'istruttoria delle pratiche, decidendo l'apertura dei procedimenti e le proposte di archiviazione. Tale procedimento istruttorio è stato ulteriormente perfezionato, essendosi deciso, nella seduta del 6 novembre 1997, di adottare una delibera di riorganizzazione delle proprie attività.

Il nuovo assetto operativo prevede sostanzialmente:

a) il controllo dei documenti in entrata ed in uscita, con apposizione del protocollo e registrazione nella banca dati;

b) la preselezione dei documenti da parte della segreteria, che li raccoglie in quattro distinti gruppi che corrispondono agli archivi (dei procedimenti, dei documenti, della corrispondenza e dei verbali) ai quali sono prevedibilmente destinati;

c) l'esame dei documenti nel corso di una riunione di screening, che si svolge settimanalmente (di regola nel pomeriggio del mercoledì), alla quale partecipano il Presidente od un Commissario da questi delegato, i componenti della Segreteria ed almeno un collaboratore per ogni settore; durante la riunione il presidente od il Commissario delegato dispongono l'apertura dei procedimenti, l'archiviazione immediata di documenti riferibili a pratiche che all'evidenza non richiedano l'apertura di un procedimento, e ,ove la proposta di archiviazione richieda una più approfondita valutazione, la trasmissione degli atti ad un Commissario designato, per ogni opportuna valutazione.

Ogni pratica è contenuta in un fascicolo unitario (identificato da un numero progressivo),nel quale sono inseriti tutti i documenti relativi alla stessa posizione.

Qualora non sussistano i presupposti per l’archiviazione e si ravvisi invece l'esigenza di aprire un procedimento, conformemente all'orientamento già consolidato, viene concesso alle parti un termine di 15 giorni per trasmettere alla Commissione osservazioni ed informazioni.

2.4. Regolamento di accesso agli atti e documenti della Commissione ai sensi della l. n. 241/1990

Nella seduta del 12 febbraio 1998,con delibera n. 98/96, la Commissione ha adottato un regolamento che prevede criteri e modalità di consultazione dei documenti, assicurando inoltre agli interessati il diritto di accesso alle informazioni, ai sensi dell'art.22 della legge 7 agosto 1990 n.241,

Il regolamento riconosce che il diritto di accesso ai documenti in possesso della Commissione è esercitabile da parte di chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, facendo tuttavia salvi alcuni casi di esclusione che si connettono alla tutela del diritto alla riservatezza, garantito dalla l. n. 675/1996.

Il diritto di accesso ai documenti della Commissione si esercita mediante esame diretto o estrazione di copia ,tramite inoltro all'apposito Ufficio relazioni con il pubblico (URP) di una domanda motivata nella quale vengono indicati gli estremi dei documenti che si intendono esaminare.

In attuazione dell'art.24, sesto comma, della l. n. 241/1990, qualora i documenti richiesti riguardino procedimenti in corso,si è previsto che il responsabile dell'URP ne informi il Presidente della Commissione, il quale, entro dieci giorni, può autorizzare l'accesso ovvero differirlo fino alla conclusione del relativo procedimento.

2.5.Ufficio Relazioni con il Pubblico (U.R.P.)

Contestualmente all'adozione del regolamento relativo ai criteri di accesso e di consultazione degli atti, la Commissione ha istituito, con delibera n.98/97, un proprio "Ufficio di Relazioni con il Pubblico" (URP), secondo quanto previsto dall'art.12 del Decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 ( come modificato dalla legge 11 luglio 1995, n. 273 e successive modificazioni ed integrazioni).

Si è voluto in tal modo assicurare, pure all'interno di una struttura organizzativa ridotta quale è quella della Commissione, uno strumento logistico indispensabile per la piena attuazione di un rapporto più trasparente ed efficace con l'utenza, anche al fine di favorire una più adeguata diffusione all'esterno delle iniziative e delle attività istituzionali dell'organismo. Gli U.R.P. del resto rientrano, come è noto, in un più ampio disegno organizzativo di riforma delle Pubbliche Amministrazioni all'interno del quale l'attività di informazione e di comunicazione con i cittadini ha assunto un peso più rilevante rispetto al passato.

La Commissione pertanto, nella seduta del 26 febbraio 1998,con uno specifico regolamento ha stabilito le modalità attraverso le quali l'utente può richiedere ogni informazione, anche documentale, sui servizi erogati e sui procedimenti che lo riguardano, oltre ai giorni ed agli orari di apertura degli uffici. Inoltre l'U.R.P., tenuto conto delle modalità di consultazione e di accesso ai documenti, fornisce ai richiedenti notizie sull'avvio , sui nominativi dei responsabili del procedimento, sugli atti deliberativi finali.

2.6. Attività della Commissione e legge 31 dicembre 1996 n.675 a tutela della privacy

A partire dal 1 gennaio 1998,alcuni obblighi previsti dalla legge 31 dicembre 1996 n.675,a garanzia della privacy e dei dati personali, sono divenuti operativi e ciò ha fatto sorgere la questione della loro applicabilità all'attività svolta dalla Commissione.

La Commissione infatti si è dotata a partire dai primi mesi del 1997 di un data-base elettronico per la gestione informatizzata dei documenti in entrata ed in uscita. I dati gestiti dal data-base si riferiscono al numero di posizione (numero della pratica), alla data ed al protocollo (della Commissione) dei documenti, alla scrivente, alla controparte datoriale o sindacale, al tipo di servizio pubblico essenziale coinvolto, all'oggetto del documento, alla data di (eventuale) proclamazione sciopero, alla data (eventuale) dello sciopero, alla data della (eventuale) revoca, alla decisione adottata sul documento ed alla sua sintetica motivazione, nonchè al nome del commissario e del collaboratore cui è stata assegnata l'istruttoria della pratica.

Il data-base della Commissione non ha quindi alcuna finalità di registrare comportamenti individuali di singoli lavoratori che, eventualmente, aderiscano a specifiche azioni di sciopero proclamate dalle organizzazioni sindacali.

Tuttavia, il data base risponde ai requisiti definitori di "banca dati", previsti dall'art.1.2,L.675/96.Inoltre, le operazioni relative alla sua gestione corrispondono alla nozione di "trattamento" prevista dalla lett.b) del medesimo articolo ed i dati in esso inseriti alla nozione di "dati personali", indicati dalla lett.c).

Con riferimento a quest'ultimo profilo, si deve rilevare pure come le organizzazioni sindacali, anche occasionali, alle quali si riferiscono la maggior parte dei dati contenuti nel data base, siano considerate ,nel sistema protettivo della legge, titolari di diritti, alla luce della loro qualificazione in termini di associazioni (v.art.1.2,lett.c) ed f).

Dal momento che la l. n. 675/1996 pone a carico dei soggetti titolari di banche dati una precisa serie di doveri legali, alcuni dei quali sanzionati anche penalmente, la Commissione si è impegnata a dare attuazione ad alcune previsioni imposte dalla legge 675/96,quali l'indicazione del responsabile del trattamento dei dati personali; la definizione delle procedure per la verifica del contenuto della banca-dati, a richiesta degli interessati; l'adozione di procedure di sicurezza per la salvaguardia delle informazioni raccolte, ferma restando l'esigenza di adeguarsi agli standards fissati nei Regolamenti governativi, ai sensi dell'art.15.2,L.675/96.

Con riferimento ad altri doveri, pure previsti dalla legge, quali in particolare quello di notificazione della propria attività al Garante (art. 7 l. n. 675/1996) e di informativa agli interessati dell'acquisizione di notizie o dati da parte di terzi,( art. 10. 3 della stessa legge),la Commissione ha ravvisato l'esigenza di una verifica sulla loro concreta riferibilità alla propria attività.

Riguardo all'obbligo di notificazione si è posto infatti il problema della sua applicabilità anche in seguito alle ipotesi di esonero stabilite dal D.Lgs. n.255/1997 e dall'art.7.5-ter,L.675/96,nel caso di trattamenti necessari per l'assolvimento di compiti previsti dalla legge relativamente a dati diversi da quelli cd. sensibili. Tra i dati sensibili, che la legge elenca negli art. 22 e 24,sono menzionati quelli personali idonei a rivelare l'adesione ad associazioni o ad organizzazioni a carattere sindacale: tali dati tuttavia non identificano "campi" utilizzati nel data base in possesso della Commissione, in quanto del tutto irrilevanti rispetto alle finalità cui è indirizzata l'utilizzazione dello strumento informatico.

Quanto al secondo degli obblighi summenzionati, si è posta invece la questione se la Commissione sia esonerata dall'obbligo di informativa nei confronti dell'interessato, nel caso in cui si tratti di notizie o di dati appresi non dallo stesso interessato ma da terzi (v.art.10,commi 3 e 4,L.675/96).

Per risolvere ogni dubbio al riguardo la Commissione ha richiesto (con delibera n.98/79 del 12 febbraio 1998) un parere al Garante per la Protezione dei dati personali, al fine di conoscere "se possa applicarsi o meno alla Commissione di Garanzia per l'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali quanto previsto dagli artt 7.5-ter lett. a) e 10.4 della l. n. 675/1996, sull'esonero dal dovere di notificazione ex art. 7 l. n. 675 e di informativa agli interessati dell'acquisizione di notizie o dati da parte di terzi, ex art. 10.3 della stessa legge, trattandosi, nel caso della Commissione di Garanzia, di un soggetto che opera trattamenti necessari all'assolvimento di un compito imposto dalla legge".

Attualmente la richiesta di parere non ha ancora avuto riscontro.

2.7. Acquisizione materiale informatico e creazione della banca dati

Nello svolgimento della propria attività, la Commissione ha avvertito la pressante esigenza di una velocizzazione e semplificazione delle procedure ed ha conseguentemente ritenuto necessario potenziare gli strumenti informatici a sua disposizione.

Al fine di consentire la creazione di una banca dati, la Commissione ha disposto l'acquisto di un server con rete locale munito di 3 postazioni per l'aggiornamento e la consultazione dei dati, l'acquisto di un modem fax per l'invio dei comunicati e la trasmissione delle delibere.

2.8. Collegamento su Internet e Ufficio stampa.

Una ulteriore esigenza avvertita dalla Commissione nel corso del periodo in esame è stata quella di rendere meglio conoscibili all'esterno, ed in modo più tempestivo, i propri atti deliberativi, anche tenuto conto della limitata diffusione del proprio Bollettino ufficiale (v.supra § 3.10).

A tal fine la Commissione ha ritenuto di attivare un sito su Internet, strumento che meglio di ogni altro si presta a soddisfare l'esigenza di una sollecita informazione.

Il sito, tuttora in fase di allestimento, si compone di una parte "fissa", nella quale vengono visualizzate informazioni sulla composizione della Commissione e sulla sua attività istituzionale, e di una parte "mobile", suscettibile di periodici aggiornamenti, dove sono riportati i verbali delle ultime due sedute ordinarie, le delibere aventi particolare rilevanza, il calendario degli scioperi, i comunicati stampa.

L'indirizzo informatico della Commissione di garanzia è:

La Commissione ha inoltre intenzione di potenziare il proprio servizio stampa ,al fine di migliorare i rapporti con le agenzie di informazione per favorire una più adeguata diffusione delle notizie relative alla propria attività ed ai propri interventi.

2.9. Struttura della Commissione e collaborazioni esterne

Attualmente risultano essere in servizio presso la Commissione di garanzia 14 unità di personale, provenienti da diverse Amministrazioni, assegnate attraverso l'istituto del distacco (per le unità alle dipendenze della Presidenza del Consiglio dei Ministri) o del comando (per le altre unità).

Nel periodo 1 maggio 1997-30 aprile 1998,su richiesta nominativa del Presidente, sono state assegnate alla Commissione tre nuove unità, delle quali due provenienti dall'organico della Presidenza del Consiglio dei Ministri (IX e V q.f.) ed una dal Ministero di Grazia e Giustizia (V q.f.).

La situazione attuale risulta essere così rappresentata:

La struttura della Commissione non ha subito invece alcuna modifica per quanto riguarda le collaborazioni esterne, continuando ad avvalersi di 13 esperti consulenti, a suo tempo nominati dalla Presidenza del Consiglio su indicazione dei precedenti Commissari.

Nessun rapporto di consulenza continuativa è stato instaurato dall'attuale Commissione.

3.1. Conferenza sui trasporti

Con delibera n.16.1 dell'8 maggio 1997, la Commissione ha voluto affrontare la questione di una più adeguata regolazione dei conflitti nel settore dei trasporti pubblici, favorendo un confronto fra le parti sociali anche al fine di fornire un proprio contributo allo sviluppo delle relazioni sindacali in un settore critico e particolarmente rilevante per la tutela dei diritti dell'utenza.

E' stata pertanto organizzata, d'intesa con il CNEL, una "Conferenza sul conflitto collettivo nei servizi pubblici di trasporto", della cui fase preparatoria si era già dato notizia nella precedente relazione.

La Conferenza si è svolta il 27 giugno 1997 presso la sede del Consiglio Nazionale dell'Economia e del Lavoro, con la partecipazione di tutti i membri della Commissione, dei Segretari nazionali delle Federazioni sindacali dei trasporti, del Ministro dei Trasporti, on.Burlando.

Sono state presentate due relazioni, svolte dai Commissari Proff.Gianprimo Cella e Maria Vittoria Ballestrero, aventi ad oggetto l'una l'andamento e le forme di conflittualità nei servizi di trasporto pubblico, l'altra le regole di gestione del conflitto.

Le conclusioni sono state svolte dal Prof.Gino Giugni.

L'incontro ha evidenziato l'elevato numero dei conflitti nel settore e la loro gravità sul piano degli effetti, nonchè l'elevata frammentazione delle sigle sindacali, alcune delle quali con limitata rappresentatività e scarso numero di iscritti. E' stata anche sottolineata l'esigenza di stipulare un Protocollo generale che preveda regole comuni per alcuni aspetti dei conflitti nell'intero comparto dei trasporti.

Nel corso della conferenza è stata rilevata pure l'inadeguatezza della disciplina dello sciopero nel trasporto ferroviario risalente al 21 ottobre 1991,sollecitandosi un intervento delle parti sociali a definire un nuovo accordo anche attraverso l'intervento della Commissione di garanzia (sul problema v. però infra § 4.3.1.).

3.2. Monitoraggio sull'applicazione delle sanzioni.

La Commissione ha più volte segnalato, nelle precedenti relazioni, i limiti del sistema sanzionatorio introdotto dalla legge 146/90,evidenziando il particolare rilievo assegnato alle responsabilità conseguenti agli scioperi nei servizi essenziali, nonchè agli stessi titoli di imputazione delle responsabilità.

La legge infatti, tipizzando i comportamenti conflittuali, ha introdotto una nuova classificazione degli illeciti, che assumono rilievo non soltanto per i singoli scioperanti, come inadempimenti agli obblighi contrattuali, ma anche per i soggetti sindacali promotori degli scioperi.

L'attribuzione del potere sanzionatorio alle amministrazioni ed agli enti erogatori dei servizi pubblici anche nei confronti dei soggetti sindacali ha implicato, pertanto, il riconoscimento di una sua funzionalizzazione all'interesse pubblico che assume il connotato della obbligatorietà, in quanto strumentale alla sola salvaguardia dei diritti degli utenti. Non a caso la Corte costituzionale, nella sentenza 24 febbraio 1995 n.57,che ha sancito la necessità della preventiva valutazione della Commissione di garanzia quale condizione autorizzatoria per l'esercizio del potere sanzionatorio nei confronti dei sindacati, ha affermato chiaramente che questo potere datoriale non è discrezionale, escludendone la riconducibilità agli interessi aziendali in quanto unicamente "strumentale alla salvaguardia delle finalità limitative dello sciopero", volute dalla legge per garantire i servizi minimi essenziali.

Nell'ambito di questo orientamento, la Commissione ha affrontato, con varie delibere, sia i problemi di efficienza dell'apparato sanzionatorio, anche al fine di colmare talune lacune legislative già in precedenti relazioni segnalate, sia la questione dell'effettività delle sanzioni, promuovendo una indagine conoscitiva sulla loro concreta applicazione.

Dai primi risultati, è emerso infatti che, in molte imprese, le sanzioni non vengono applicate, o che addirittura vengano irrogate, in base a valutazioni arbitrarie dei datori di lavoro, nei confronti solo di talune associazioni sindacali.

In proposito, va segnalato che nel testo della legge 146/90 manca una esplicita previsione sulle conseguenze afflittive a carico del datore che ometta, eventualmente, di irrogare le sanzioni nei riguardi dei soggetti collettivi.

La Commissione pertanto ha richiesto informazioni, oltre che ad un campione più allargato di aziende, anche all'INPS, cui le sanzioni patrimoniali devono per legge essere devolute. Con tale iniziativa la Commissione ha inteso avviare un'ampia verifica sull'effettiva irrogazione delle misure afflittive da parte delle amministrazioni nei confronti dei soggetti sindacali destinatari delle delibere di valutazione negativa ,ai sensi dell'art.13,lett.c),L.146/90.

In particolare, con la delibera n.97/722,adottata il 13 novembre 1997,la Commissione, richiamando la propria delibera n.97/267 del 10 aprile 1997 sulla doverosità dell'applicazione delle sanzioni "collettive" a seguito della valutazione negativa dei comportamenti delle organizzazioni proclamanti, ha chiesto all'INPS di fornire ogni utile elemento circa la consistenza del Fondo per la gestione dell'assicurazione obbligatoria della disoccupazione involontaria, nel quale devono confluire le trattenute effettuate dai datori di lavoro a titolo di sanzione ex art.4,comma 2,L.146/90.

Inoltre, la Commissione con la suddetta delibera ha invitato l'INPS a fornire dati "con riferimento alle fonti, ai tipi di sanzione e all'entità dei versamenti intervenuti nel corso del biennio 1996-97".

A seguito di tale richiesta l'INPS, in data 12 dicembre 1997, ha trasmesso una nota comunicando che le somme complessivamente affluite al Fondo sono state, nell'anno 1996, £. 144 milioni e nell'anno 1997 £.169 milioni (dato, quest'ultimo, aggiornato al 31 ottobre 1997).

Poichè tali dati non sono stati ritenuti pienamenti rispondenti alla richiesta effettuata, trattandosi di dati aggregati dai quali non risultava possibile distinguere le sanzioni pecuniarie a carico dei singoli e quelle a carico dei sindacati, la Commissione ha rinnovato la richiesta tramite la Segreteria, al fine di ottenere informazioni più dettagliate con specifico riferimento alla fonte dei versamenti ed alla tipologia delle sanzioni irrogate. A seguito di tale ulteriore indagine, l'INPS ha addotto l'impossibilità di fornire, allo stato, dati disaggregati sulla fonte e sulla natura delle sanzioni che abbiano di volta in volta implicato versamenti al Fondo per la gestione dell'assicurazione obbligatoria della disoccupazione involontaria, ritenendo che comunque maggiori ragguagli potessero essere acquisiti presso le sedi provinciali dell'Istituto, ove materialmente avvengono i versamenti delle trattenute a carico delle associazioni sindacali.

Di conseguenza, la Segreteria della Commissione ha provveduto ad acquisire ulteriori informazioni presso le sedi provinciali dell'INPS, dalle quali è risultato che le devoluzioni presso il Fondo operate da aziende ed amministrazioni, per un totale di £.220 milioni nel 1997, è stata così ripartita:

TORINO CENTRO LIT. 106.000.000

OSTIA LIDO 12.840.000

TORINO SUD 5.294.000

ROMA EUR 5.105.000

ROMA FLAMINIO 4.843.000

UDINE 3.816.000

ANCONA 3.360.000

TRIESTE 2.480.000

MODENA 2.148.000

BARI 1.480.000

VENEZIA 1.095.000

ROMA AMBA ARADAM 926.000

LUCCA 797.000

MILANOFIORI 659.000

PADOVA 536.000

VARESE 132.000

CUNEO 48.000

MILANO MISSORI 42.000

Dopo aver acquisito tali elementi, la Commissione, nella seduta del 19 febbraio 1998,avendo rilevato l'esigua consistenza dei versamenti anche in relazione al numero delle delibere di valutazione negativa emanate nel periodo utile ai fini dell'indagine, ha deciso di introdurre nelle proprie delibere di valutazione negativa, adottate ai sensi dell'art.13, lett.c), L.146/90, accanto al richiamo rivolto ai datori di lavoro ad applicare le sanzioni trattandosi di obbligo discendente dalla legge, anche un invito alla Direzione generale ed alla sede territoriale competente dell'INPS ,alle quali d'ora in poi viene trasmessa copia della deliberazione, a riferire sull'avvenuto versamento delle somme sanzionate.

Infine, anche al fine di sensibilizzare ulteriormente l'INPS sul problema, la Commissione ha deciso di promuovere un incontro con la Direzione Generale dell'Istituto.

La Commissione, tuttavia, non può non ravvisare l'esigenza di correttivi legislativi per assicurare una più adeguata operatività dell'apparato sanzionatorio previsto nella legge 146/90. Inoltre, la legge non prevede nè per l'ipotesi di inottemperanza, nè per specifiche violazioni di parte aziendale, alcun rimedio afflittivo, con una vistosa lacuna che finisce per delegittimare le stesse iniziative repressive a carico delle organizzazioni dei lavoratori.

Le numerose modifiche intervenute nella disciplina del pubblico impiego hanno avuto rilevanti riflessi sul sistema della contrattazione sindacale, alla quale la legge 146/90 demanda la determinazione delle prestazioni indispensabili.

Si è passati infatti dal sistema degli accordi sindacali regolati dalla legge quadro 29 marzo 1983 n.93,alla disciplina introdotta dal D.Lgs. 3 febbraio 1993 n.29,e successive modificazioni, in attuazione della legge delega 23 ottobre 1992,n.421.Pertanto le disposizioni sugli scioperi contemplate dagli accordi sindacali stipulati nell'ambito della legge n.93/1983,saranno progressivamente rinnovate ad opera dei contratti collettivi stipulati ai sensi del D.Lgs. n.29/1993.

La Commissione di garanzia pertanto ha promosso vari incontri con l'ARAN al fine di conoscere lo stato di avanzamento della contrattazione collettiva nei diversi comparti del pubblico impiego, con riferimento alla discipline di settore degli scioperi che rientrano fra le proprie competenze.

Al riguardo, la Commissione ha segnalato all'ARAN l’opportunità di far precedere la trattativa relativa alla parte economica e normativa del contratto, dalla revisione delle regole relative al conflitto, ove necessario.

Il noto decreto legislativo 14 novembre 1997, n.396, ha inoltre indirettamente prodotto alcuni significativi mutamenti nelle procedure contrattuali nell'ambito del pubblico impiego, ammettendo alle trattative per il rinnovo dei contratti collettivi nazionali le Organizzazioni sindacali che abbiano una rappresentatività non inferiore al 4% nel comparto di riferimento ed alle trattative in sede decentrata le Organizzazioni sindacali che abbiano il predetto grado di rappresentatività, ovvero che siano firmatarie dei contratti collettivi in vigore, purchè contino, per lo meno nell'amministrazione interessata, un numero di deleghe non inferiore al 10% .

Il decreto n.396/1997 ha creato nuovi problemi di identificazione dei soggetti da ammettere alle trattative, determinando inevitabili rallentamenti delle procedure negoziali sia a livello nazionale che nelle sedi decentrate.

La Commissione, con delibera n.97/687 del 30 ottobre 1997, ha disposto di promuovere uno studio per la realizzazione di un seminario su "Mediazione e composizione del conflitto industriale", avendo constatato, sulla base dell'esperienza maturata nel corso della propria attività, che i temi relativi alla mediazione ed alla composizione del conflitto rivestono un particolare rilievo, avuto riguardo alle competenze della Commissione.

L'iniziativa è ancora in fase di organizzazione.

Contestualmente alla decisione di intraprendere uno studio sulla mediazione e composizione del conflitto industriale, la Commissione ,con delibera n. 97/686 del 30 ottobre 1997,ha deciso di avviare una ricerca su "Rappresentanza e rappresentatività sindacale". Il lavoro di ricerca, articolato per settori e affidato ai collaboratori della Commissione, è giunto alla fase conclusiva ed è prevista la redazione di una relazione di sintesi.

L'indagine non ha avuto ad oggetto la sola acquisizione di dati, ma ,in particolare , si è rivolta: 1) allo studio delle cause dei conflitti e del grado di adesione raggiunto dagli stessi in relazione alla rappresentatività delle organizzazioni sindacali proclamanti; 2) alla disamina degli accordi nazionali e locali, finalizzata all'individuazione delle regole in qualche modo collegate alla rappresentatività ed all'accertamento del grado di adesione agli accordi stessi; 3) alla ricostruzione dell'articolazione territoriale della rappresentatività previa verifica delle modalità di individuazione degli interlocutori sindacali da parte delle aziende;4) all'acquisizione delle regole statutarie e negoziate in materia di titolarità del diritto di sciopero nonché all'accertamento della esistenza di rappresentanze sindacali nelle aziende.

Lo studio intende fornire spunti di riflessione pure sulla efficacia ed effettività delle regole sugli scioperi nei singoli settori, introdotte da accordi valutati idonei o da proposte della Commissione. I risultati della ricerca saranno approfonditi nell’ambito di un seminario, attualmente in fase di organizzazione.

La Commissione ha dedicato particolare attenzione al settore del trasporto urbano ed extraurbano, ravvisando l'esigenza di una verifica del livello di effettività della l.n.146/1990, a circa 8 anni dalla sua entrata in vigore, anche con riferimento all'adeguatezza ed all’attualità della regolamentazione degli scioperi contenuta nell'accordo nazionale del 7 febbraio 1991, valutato idoneo con delibera del 14 marzo 1991,nonchè a quella sulle prestazioni minime contemplata negli accordi locali. Si è ritenuto, pertanto, necessario avviare una serie di audizioni e di consultazioni di tutte le parti interessate a tre livelli: sindacale nazionale, sindacale territoriale ed aziendale (regionale o provinciale e comunale),(v. delibera n.98/36 del 29 gennaio 1998).

Le numerose audizioni programmate, peraltro già in corso di svolgimento, dovrebbero consentire una puntuale verifica delle eventuali lacune del sistema di garanzie disegnato a suo tempo dall'accordo nazionale del 7 febbraio 1991, al fine di pervenire ad sua una revisione ed integrazione.

La Commissione, nell'ambito delle iniziative volte al monitoraggio del settore del trasporto urbano ed extraurbano, ha previsto una indagine conoscitiva in un ambito territoriale specifico, quale la Regione Calabria, con l'intento di predisporre una relazione da inviare ai Presidenti del Senato e della Camera dei Deputati, ai sensi dell'art.13,lett. e),L.146/1990.

Infatti la situazione di elevata conflittualità degli addetti ai trasporti in Calabria, dovuta sovente ai continui ritardi od addirittura alla mancata corresponsione degli stipendi ,induce ad approfondire, in quel contesto, non solo le modalità di svolgimento degli scioperi ma anche le cause di insorgenza dei conflitti.

La Commissione pertanto ha invitato i Presidenti della Giunta e del Consiglio nonchè l'Assessore regionale ai trasporti ad inviare ogni notizia utile ad approfondire le condizioni organizzative del trasporto locale, sollecitando altresì gli organismi di governo regionali ad adottare ogni provvedimento necessario per lenire la gravissima situazione del settore. (del.n. 97)

Successivamente, con delibera n.97/685, del 30 ottobre 1997, la Commissione ha deciso di promuovere l'organizzazione di un convegno in loco con la partecipazione della Regione Calabria, degli enti locali e delle parti sociali, dopo aver acquisito gli elementi conoscitivi sullo stato di attuazione della legge n.146/1990 nel settore in questione.

Il riproporsi di una fitta serie di scioperi nell'area metropolitana di Napoli presso la Gestione Governativa Circumvesuviana, ha richiamato all'attenzione della Commissione la delicata situazione presente da tempo in quell'azienda, anche per l'enorme risonanza sociale della questione. Si è avviata pertanto un'approfondita indagine dalla quale sono emersi: a) l'estrema frammentazione della rappresentanza sindacale; b) l'abnorme frequenza di proclamazioni di scioperi, spesso ingiustificatamente revocati; c) l'esasperato ricorso allo sciopero da parte di alcune organizzazioni sindacali; d) una certa rigidità organizzativa dell'azienda in ordine agli assetti dei turni di servizio; e) la difficoltà della mediazione governativa posta in essere dal Prefetto di Napoli.

A fronte di tale situazione, la Commissione delle azioni di sciopero ma ha convocato una audizione delle parti al fine di indurre l'azienda ad addivenire ad un accordo sulle prestazioni indispensabili.

Le sedute ordinarie della Commissione hanno cadenza settimanale e si svolgono, di regola, il giovedì, dalle 11 alle 19; quando l'ordine del giorno lo richieda, la riunione viene anticipata al mercoledì e prosegue il giovedì .

Anche le sedute di screening hanno cadenza settimanale e si svolgono di regola il mercoledì dalle ore 16 fino all'esaurimento della documentazione da esaminare.

Nel periodo considerato (1 maggio 1997-30 aprile 1998) si sono svolte 37 sedute della Commissione; 55 sedute di sottocommissioni; 37 sedute di screening; 27 tentativi di conciliazione.

Le audizioni delle parti coinvolte nei conflitti, che da tempo costituiscono attività istruttoria cui la Commissione riconnette notevole importanza, sono state notevolmente incrementate.

Nel periodo cui si riferisce la presente relazione, la Commissione ha tenuto 189 audizioni.

Le delibere della Commissione durante il periodo considerato hanno avuto ad oggetto:

a) valutazioni di comportamenti ai sensi del art. 13, lett. c) legge n. 146/1990;

b) valutazioni di accordi sulle prestazioni minime ai sensi dell'art.13, lett. a) legge n. 146/1990;

c) proposte selle prestazioni minime ai sensi dell'art.13, lett.a) legge n. 146/1990;

d) archiviazioni di documenti relativi a scioperi legittimi, a scioperi revocati tempestivamente, a scioperi revocati giustificatamente;

e) questioni di carattere generale (delibere di indirizzo)

f) risposte a quesiti,

g) delibere relative alla riorganizzazione interna.

I dati relativi alle delibere, nonché alle altre attività svolte sono riassunti nelle tabelle allegate alla presente relazione.

Durante il periodo considerato la Commissione ha spesso fatto ricorso a delibere di invito indirizzate alle Organizzazioni sindacali e contenenti un invito a revocare ovvero a proclamare secondo nuove modalità e nuovi calendari gli scioperi programmati, soprattutto in presenza di forti addensamenti di astensioni nel settore dei trasporti. La Commissione, secondo un orientamento espresso nella precedente relazione, ritiene infatti che l'addensamento di azioni di sciopero sia di per sè lesivo dei diritti degli utenti, "sottoposti ad uno stillicidio di disfunzione e disservizi che derivano dal moltiplicarsi degli scioperi in un arco di tempo che interessa più giorni contigui".

In totale le delibere di invito adottate dalla Commissione nel periodo interessato sono state 25.

La Commissione ,a partire dal 1994,pubblica un Bollettino ufficiale quindicinale delle proprie delibere ,edito dal Poligrafico dello Stato.

Al momento del suo insediamento (4 agosto 1996),la Commissione ha rilevato che la pubblicazione era in ritardo di circa un anno, sia pur per cause indipendenti dalla propria volontà ed efficienza organizzativa. Si è pertanto aumentato l'impegno redazionale, al fine di ottenere una riduzione dell'arretrato.

Attualmente sono stati pubblicati tutti i bollettini relativi all'anno 1997 ed è ferma intenzione della Commissione di pervenire alla puntuale pubblicazione del Bollettino con la prevista cadenza quindicinale, anche al fine di favorire una più diffusa ed adeguata conoscenza delle proprie deliberazioni.

La Commissione ha altresì intenzione di favorire una più ampia diffusione del Bollettino mediante un allargamento del numero degli abbonati, che continua a permanere numericamente limitato.

Confermando la precedente deliberazione n.97/72,con delibera n.97/495 del 4 settembre 1997 , la Commissione ha precisato che il legale rappresentante del Bollettino è il proprio Presidente prof. Gino Giugni e che il direttore responsabile della pubblicazione è il prof. Giuseppe Ugo Rescigno.

Il servizio prestato dai Vigili del fuoco si articola in numerose tipologie di intervento, alcune delle quali ricomprese nell'ambito delle prestazioni essenziali, ai sensi della legge n.146/1990.

In particolare, rientrano tra i servizi "indispensabili", da garantire anche in occasione di scioperi della categoria, il "servizio tecnico urgente" ed il "servizio antincendio aeroportuale"; il primo riferito a tutti gli interventi di estinzione degli incendi che comportino un pericolo per persone o cose, il secondo riferito ad una serie di attività di prevenzione che i VV.F. svolgono in aeroporto.

Per un lungo periodo di tempo, la regolamentazione del diritto di sciopero dei VV.F. non ha posto particolari problemi, in quanto da un lato le parti interessate (Ministero dell'Interno ed Organizzazioni sindacali FP-CGIL, SINALCO-CISL, UIL-Vigili del Fuoco, CISNAL-V.F. e USSPI-TECSTAT) si erano dotate di un accordo in materia valutato idoneo dalla Commissione di Garanzia (con delibera del 12 gennaio 1995);d’altro lato, le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative fanno raramente ricorso allo sciopero (il ricorso allo sciopero è, al contrario, più largamente utilizzato dai sindacati minori).

I nodi della disciplina fino ad allora vigente (che applicando le regole del trasporto aereo allo sciopero dei VV.F addetti al servizio aeroportuale provocava in occasione di tali scioperi una forte riduzione del traffico) sono venuti al pettine quando il Ministero dei Trasporti , in occasione di uno sciopero proclamato dalle OO.SS. CGIL, CISL e UIL dei VV.F. per il giorno 28 febbraio 1997, ha emanato una direttiva con la quale ha richiesto il "mantenimento della operatività aeroportuale", con ciò intendendo che gli aeroporti dovessero restare in funzione anche durante l'orario di sciopero; tale direttiva è stata in seguito confermata anche in occasione di una astensione prevista per il 19 aprile successivo.

La Commissione, in risposta ad una richiesta di parere avanzata sul punto dalla Direzione Generale dell'Aviazione Civile, con la delibera n.97/273 del 17 aprile 1997 ha ritenuto che le iniziative autonomamente assunte dal Ministero dei Trasporti - Direzione generale dell'Aviazione Civile non possano interferire con l'esercizio del diritto di sciopero da parte dei VV.F.

Le Organizzazioni sindacali, in seguito all'iniziativa del Ministero dei Trasporti, hanno disdetto l'accordo sulle prestazioni indispensabili sottoscritto il 20 dicembre 1996 con il Ministero dell'Interno e già sottoposto nel frattempo al vaglio della Commissione di Garanzia.

Nel quadro di tale complessa situazione, la Commissione è intervenuta al fine di promuovere la conclusione di un nuovo accordo tra le parti in materia di prestazioni indispensabili. L'accordo del 20 dicembre 1996, già disdettato dalle organizzazioni sindacali, è stato del resto valutato inidoneo, con delibera n.97/476 del 10 luglio 1997.

La Commissione ritiene infatti che il rinvio "fisso" alla disciplina del trasporto aereo, contenuto nell'accordo del dicembre 1996, comporti la grave conseguenza di produrre una riduzione di traffico aereo, in ogni caso e qualunque sia il numero degli scioperanti. Inoltre la Commissione ha evidenziato l'esigenza di una nuova individuazione delle prestazioni indispensabili tenendo conto della normativa ICAO e degli standars da questa fissati in relazione alle attrezzature, ai mezzi, alla composizione delle squadre antincendio.

La Commissione, pertanto, nel corso di numerose audizioni con le parti interessate, ha suggerito la formulazione di una nuova intesa, con la partecipazione non solo del Ministero dell'Interno ma anche di quello dei Trasporti - Direzione Generale dell'Aviazione Civile.

L’accordo sembra ancora lontano. Qualora le parti non dovessero raggiungere un'intesa in tempi ragionevoli, la Commissione interverrà con una propria proposta.

La disciplina sull'esercizio del diritto di sciopero nel settore aereo risulta dalla combinazione tra la proposta della Commissione del 23 giugno 1994 e l'Accordo del 22 luglio 1994, valutato idoneo con delibera del 15 febbraio 1995.

Dei problemi che la combinazione di queste due fonti pone e della richiesta che da più parti è stata avanzata di rivedere i contenuti della proposta, si è già avuto modo di accennare nel rapporto sul settore contenuto nella relazione che ha preceduto la presente.

Basti qui ricordare che la proposta in questione si rivolge a tutti i servizi, sia principali che strumentali nei quali si articola il trasporto aereo, ivi compreso quello del controllo del volo, estraneo all'accordo del 22 luglio 1994.

L'esperienza applicativa di tale disciplina ne ha confermato tuttavia la sostanziale inadeguatezza rispetto alla peculiarità del servizio, caratterizzato tra l'altro da una altissima conflittualità e una elevata violazione delle regole, fra le quali in particolare quella sull'intervallo tra le azioni conflittuali.

La Commissione, ha promosso pertanto una serie di audizioni nella prospettiva del raggiungimento di un’intesa fra le parti invitandole formalmente a definire una disciplina concordata (delibera n.97/445 del 12 giugno 1997),e riservandosi, in caso di esito negativo delle trattative, di adottare una proposta.

Quest'ultima eventualità è stata per il momento accantonata, a seguito della sottoscrizione, in data 20 marzo 1998, di un protocollo di intesa tra l'ENAV e le Organizzazioni sindacali Filt, Fit, Uilt, Anpcat, Appl, Assivolo-Quadri, Cila Av, Cila Av e UGL.

Il Protocollo di intesa, che non è stato ancora valutato dalla Commissione, introduce talune disposizioni programmatiche sui contenuti del nuovo CCNL, ed una serie di procedure da osservare in caso di proclamazione di astensioni dal lavoro, quali in particolare: a) che la proclamazione di sciopero sia sempre preceduta da una procedura di raffreddamento, della durata massima di 20 gg. per la prima azione di sciopero e di 10 gg. per la seconda, il cui esito negativo non comporta necessariamente la proclamazione dello sciopero ma, in via alternativa, il ricorso ad altre forma di azione collettiva; b) che sia istituito un Comitato di saggi abilitato ad interpretare le disposizioni degli accordi e dei contratti collettivi e che può essere adito da ciascuna delle parti firmatarie del protocollo; c) che gli scioperi avvengano nel rispetto della l.n.146/90 e che le revoche siano effettuate 5 giorni prima della data prevista per l'effettuazione delle astensioni (fatte salve le ipotesi di revoca giustificata).

In tale contesto, anche in ragione dell'impegno assunto dai vertici dell'ENAV a proseguire nelle trattative per la definizione di un accoro, la Commissione ha ritenuto per il momento di non adottare una propria proposta .

La Commissione, confermando il suo precedente orientamento, ha ribadito la propria competenza ad intervenire sulle astensioni dalle udienze degli avvocati, applicando la legge 146 sulla base della sentenza n. 171/1996 della Corte costituzionale. La Commissione pertanto ha esercitato sia il potere di valutazione delle fonti di autoregolamentazione della categoria, sia quello di valutazione dei comportamenti dei soggetti che abbiano indetto astensioni dalle udienze o che vi abbiano aderito ai sensi dell'art. 13 lett. c) l. n. 146/1990, come riaffermato nella delibera n. 97/385 del 5 giugno 1997.

La competenza in materia della Commissione, pur posta in dubbio dal Consiglio Nazionale Forense, è stata peraltro riconfermata pure dalla recentissima ord. n. 507/1998 della Corte costituzionale, che ha ribadito la sottoposizione delle astensioni dalle udienze degli Avvocati alle prescrizioni fondamentali della l. n. 146/1990.

Nell'esercizio di tale potere riconosciuto dalla interpretazione additiva della Corte Costituzionale, la Commissione ha valutato il "codice di autoregolamentazione dell'astensione collettiva degli avvocati dalle udienze" adottato il 6 giugno 1997 dall'Organismo Unitario dell'Avvocatura Italiana e dall'Unione delle Camere Penali (delibera n. 97/447 del 12 giugno 1997).

Nella sua decisione, la Commissione, pur apprezzando i miglioramenti contenuti nel codice oggetto di esame rispetto a precedenti versioni, non è pervenuta ad una valutazione di idoneità, evidenziando i numerosi punti della disciplina bisognosi di integrazione o modifica (così in tema di predeterminazione della durata, che deve essere informata al principio di progressività delle astensioni; di soggetti destinatari delle indizioni di astensione; di posizione del difensore che non intenda aderire all'astensione; di udienze di processi penali con imputati detenuti; di garanzia di procedimenti cautelari ed urgenti).

La necessità di integrare le lacune della disciplina degli scioperi nel settore del trasporto ferroviario, rappresentata unicamente da una proposta risalente al 1991,ha indotto la Commissione ad emanare la delibera n.98/8 del 22 gennaio 1998.

Tale questione è stata del resto uno dei principali motivi di riflessione dell’attuale Commissione fin dal momento del proprio insediamento,(come peraltro risulta anche nella delibera di indirizzo del 24 aprile 1997, nella quale erano state definite le procedure sulle eventuali revisioni o adeguamenti delle regole contenute in accordi tra le parti o proposte sostitutive ).

Nella consapevole esigenza di una disciplina più organica ed articolata per quello che forse rappresenta il principale tra i servizi pubblici essenziali, la Commissione ha ripetutamente richiesto alle parti di adoperarsi per l'elaborazione di una adeguata disciplina pattizia. A tal fine, con delibera n.97/324 dell’8 maggio 1997,le parti erano state invitate a definire un accordo. Scaduto il termine, la Commissione ha formulato una prima proposta, ai sensi dell’art.13,lett.a),L.146/90,che ha inviato all’azienda, a tutti i sindacati e a numerose associazioni di utenti per le osservazioni di rito (v. delibera n.97/568 del 19 settembre 1997).

Dopo aver acquisito le osservazioni delle associazioni dei lavoratori, degli utenti e dell’azienda, la Commissione ha formulato il testo definitivo, la cui approvazione è stata ulteriormente differita, nella speranza che i soggetti interessati pervenissero ad un accordo.

Tuttavia, nel gennaio 1998,la Commissione, essendo ormai evidente che nessun accordo sarebbe stato raggiunto, ha approvato la proposta definitiva , in sostituzione di quella precedentemente in vigore del 1991.Tale proposta, in difetto di accordo tra le parti, costituisce pertanto disciplina vincolante delle prestazioni indispensabili da erogare in caso di sciopero, pur potendo essere sostituita in ogni momento da una eventuale, futura disciplina pattizia valutata idonea .

La delibera individua il proprio campo di applicazione in senso soggettivo ed oggettivo (punto 2.). Nel primo viene individuato tutto il personale impiegato nel trasporto ferroviario, soprattutto, ma non solo, quello addetto alla circolazione dei treni che effettuano servizio passeggeri e tutto ciò che a tale servizio risulti collegato da un nesso di strumentalità tecnico-organizzativa (servizi di manutenzione delle vetture, o di assistenza ai clienti, compresi servizi di informazione o di biglietteria, nonché le attività telematiche di controllo delle reti ferroviarie, il servizio di navi traghetto che trasportano treni con passeggeri; rientra anche il personale addetto al trasporto merci, compreso quello a tale trasporto collegato da nesso di strumentalità, come sopra individuato, limitatamente per i treni che trasportano merci deperibili o animali vivi, in base alla regola che vuole l’arrivo a destinazione, in condizioni di normalità e sicurezza dei treni partiti, anche durante lo sciopero).

Nell’ambito oggettivo vengono indicate le tipologie delle azioni sindacali: la forma classica dello sciopero, come astensione collettiva dal lavoro, l’astensione dal lavoro straordinario "legittimamente richiesto", il c.d. sciopero delle mansioni "che per entità, durata e modalità sia tale da provocare una significativa riduzione o disorganizzazione del servizio" (punto 2.2).

Tra le norme generali ,alcune innovazioni rispetto al passato concernono le modalità della proclamazione. Vi è innanzitutto un preciso divieto di proclamare "pacchetti" di scioperi (punto 3.2.1),con una proclamazione per ogni singola azione di sciopero e la necessità di effettuare lo sciopero precedente prima di ogni proclamazione successiva. Si è voluto in tal modo introdurre una regola di rarefazione degli scioperi, dal momento che ogni nuova proclamazione dovrà comunque essere rispettosa dell’obbligo legale di preavviso (10 giorni).Ma tale regola si combina pure con la disciplina degli intervalli predisposta nel successivo punto 3.4 nella quale, inizialmente, viene ribadito l’obbligo generale di osservare un intervallo di dieci giorni tra un’azione di sciopero e l’altra. Peraltro, l'efficacia di tale disposizione va letta non in senso soggettivo (cioè rivolta allo stesso soggetto collettivo proclamante), bensì in senso oggettivo (rivolta cioè a tutti i soggetti collettivi operanti nel settore) nei termini stabiliti nel successivo comma (3.4.2), che estende oggettivamente il principio di rarefazione delle azioni conflittuali, tenendo conto del carattere sistemico del servizio ferroviario, attraverso l’applicazione della regola sull’intervallo a qualunque soggetto proclamante, tutte le volte che gli scioperi incidano significativamente sul servizio nel suo insieme: astensioni nazionali o locali, ma con significative ripercussioni sul traffico nazionale.

Ad una migliore attuazione della disciplina sull’intervallo è finalizzato il successivo punto 3.4.3, in base al quale i soggetti proclamanti "sono tenuti" a informarsi in merito agli scioperi già proclamati presso l’Osservatorio sugli scioperi, istituito presso il Ministero dei Trasporti. La rilevanza del ruolo dell’Osservatorio, sotto il profilo dell’informazione per i soggetti proclamanti, viene in evidenza pure in tema divieto di scioperi concomitanti, anche a sovrapposizione parziale, con altri settori del trasporto pubblico(aereo, navale o automobilistico). A tal fine, anche l’azienda, appena ricevuta la notizia dello sciopero da parte dei soggetti proclamanti, ne darà immediata comunicazione all’Osservatorio.

Le norme contenute nel punto 3, relative all’esatta indicazione della durata dello sciopero, delle sue modalità attuative, il divieto dello sciopero "a singhiozzo", o per turni di servizio, o che comunque non rendano chiaro e facilmente individuabile per l’utenza quale servizio sarà esattamente interessato dall’astensione, fanno ormai parte della prassi applicativa della legge 146, rappresentando un orientamento ormai costante della Commissione. In termini innovativi sono, invece, le regole dettate in materia di durata dell’astensione, sua eventuale revoca e previsione dei periodi nei quali non è consentito scioperare (cc.dd. franchigie).

In materia di durata, l’obbiettivo perseguito dalla Commissione è stato quello di escludere la possibilità di prolungare la durata dello sciopero oltre il limite temporale massimo di 24 ore . A questa generale limitazione ,si è affiancato un altro limite di durata massima della prima astensione nell’ambito della stesa vertenza, la quale non potrà superare le otto ore, ed al fine di esemplificare e rendere chiara l’attuazione della regola, si è fatto obbligo ai soggetti proclamanti di precisare se si tratti del primo sciopero, ovvero successivo nell’ambito di una medesima vertenza.

Alla finalità di arginare il ricorso al c.d. "effetto annuncio", tramite un abnorme ricorso a proclamazioni non seguite concretamente da scioperi, sono dirette le disposizioni in materia di revoca. A tale scopo, le revoche degli scioperi devono essere comunicate almeno cinque giorni prima della data di attuazione. Oltre tale termine, sono giustificate solo revoche intervenute a seguito di rilevanti "fatti" o sviluppi della vertenza in corso: tali possono essere un preciso invito della Commissione a revocare lo sciopero, una convocazione da parte della Pubblica Autorità, la composizione del conflitto o altri accordi tra le parti; fuori da queste ipotesi la revoca (o sospensione) dello sciopero è immotivata e quindi ininfluente ai fini della valutazione del comportamento dei soggetti proclamanti.

In materia di franchigie la delibera 22 gennaio 1998, oltre a confermare tutte le previsioni della precedente proposta del novembre 1991 per i periodi generalmente coincidenti con maggiori spostamenti dell’utenza (18 dicembre - 8 gennaio, 27 giugno - 4 luglio, 30 ottobre - 5 novembre, tre giorni prima e tre giorni dopo la Pasqua, tre giorni prima e tre giorni dopo le consultazioni elettorali o il giorno precedenti e successivo per le elezioni suppletive o amministrative parziali), introduce due rilevanti novità: una nuova franchigia, dal 24 aprile al 2 maggio; e, soprattutto la previsione di una vera e propria tregua estiva, dal 27 luglio al 3 settembre.

Essendo in tal modo relativamente ampio il periodo nel quale le OO.SS. devono astenersi dal ricorso allo sciopero, la Commissione ha voluto sottolineare (ultimo capoverso del punto 3.6) la valenza sinallagmatica della franchigia: anche l'azienda deve astenersi da qualsiasi iniziativa che possa avere un negativo riflesso sull'andamento delle relazioni sindacali industriali, in caso di violazione di parte datoriale della franchigia si riserverà di esercitare le prerogative riconosciute dell’art.13 lett.E della legge 146, di riferire ai presidenti delle Camere sul comportamento aziendale.

In materia di prestazioni indispensabili, il punto 4. della Proposta, evidenzia come la garanzia delle stesse rappresenti solo la soglia minima di servizio, al di sotto della quale non è consentito scendere, ferma restando pertanto la possibilità per l’azienda (sotto la propria responsabilità) di predisporre servizi aggiuntivi per rafforzare tale garanzia. L’attuazione di tale principio sicuramente non comporta la possibilità, per l’azienda, di richiedere, in caso di sciopero, prestazioni che vadano al di là di quelle "indispensabili". Si vuole, in tal modo, evitare il rischio di dar visibilità ad uno sciopero che, di per sè, avrebbe effetti insignificanti sull’erogazione del servizio, come potrebbe avvenire se ad ogni proclamazione, anche da parte di sindacati scarsamente rappresentativi, la soglia di servizi da fornire all'utenza fosse predisposta nella misura minima; è , invece, fatto carico all’azienda di valutare concretamente, sotto la sua responsabilità, l’incidenza dello sciopero e quindi "se e quanti treni, oltre quelli garantiti, è possibile far partire e arrivare a destino" (punto 4.2 ult.cpv.).

Il principio generale, che già faceva da prologo alla precedente Proposta del 1991: "I viaggiatori che hanno iniziato un viaggio debbono poter raggiungere la stazione destinazione", viene, nella nuova delibera, viene ulteriormente precisato con l’aggiunta "in condizione di normalità e sicurezza", che sta a significare come l’arrivo a destinazione non è un dato significativo se esso è realizzato dopo svariate ore di ritardo. La Proposta suggerisce pertanto delle tecniche di contemperamento miste: nei giorni feriali, fasce orarie garantite a servizio pieno per i treni locali (a media-breve percorrenza) coincidenti con i periodi di massima utenza dei pendolari (6-9, 18-21), rinforzate da un treno in più negli spazi terminali; per quel che riguarda, invece, la garanzia dei treni a lunga percorrenza, non facilmente attuabile per fasce orarie, viene assicurata, dalla delibera attraverso la previsione di almeno tre coppie di treni al giorno (delle quali almeno una di categoria Intercity) da distribuire sulle principali direttrici Nord-Sud ed Est-Ovest (la disposizione è rafforzativa rispetto alla disciplina predisposta dai Garanti nel 1991 che ne prevedeva due coppie), tale previsione deve tener conto della eventuale presenza di treni internazionali sulla direttrice.

Il punto 4.3.3 contiene l’elemento innovativo di maggior rilievo rispetto alla disciplina precedente: si concede in pratica ai soggetti collettivi di attuare degli scioperi, solo nei giorni festivi, senza garantire alcun servizio, fermo restando il regolare arrivo a destino dei treni già in circolazione o comunque partiti durante lo sciopero. Tale ipotesi rimane subordinata, a) ad un precipuo accordo tra le parti, b) nell’ambito di vertenze per il rinnovo del contratto nazionale di lavoro, c) ad una previsione di un termine di preavviso di venti giorni.

Prestazioni indispensabili da parte dell’azienda sono da considerare gli obblighi di informazione all’utenza, ai quali la nuova Proposta assegna un certo rilievo, rappresentando, il problema di una efficiente informazione, una delle carenze più evidenti dell’intero sistema . In tale prospettiva, il punto 5 della delibera predispone, per le Ferrovie Spa., innanzitutto l’obbligo di pubblicare, sui propri orari ufficiali, l’elenco dei treni garantiti, di curarne l’aggiornamento e rendere accessibile eventuali informazioni aggiuntive anche nelle agenzie di vendita dei biglietti; ma è soprattutto in costanza di sciopero che l’attività di informazione deve essere espletata intensamente da parte dell’azienda. A tal proposito la delibera, esplicitamente rileva come l’obbligo di informazione non possa ritenersi assolto con la sola predisposizione di comunicati stampa o radio televisivi, ma soprattutto con un efficace servizio informativo di facile accesso all’utenza: telefonico (ad es. con la predisposizione di un apposito numero verde), nelle stazioni (ad es. con un maggior potenziamento, di numero e di personale, dei tradizionali "sportelli informazioni"), ed anche a bordo dei treni. Per rinforzare l’attuazione di quanto previsto, il punto 5.3 prevede la predisposizione, da parte dell’azienda, di un apposito organico per l’informazione, da organizzarsi eventualmente, in via di emergenza, anche con personale di altri comparti , in comando temporaneo.

L’emanazione della proposta per il servizio di soccorso sulla rete autostradale si è resa necessaria in seguito alla disdetta, da parte delle organizzazioni sindacali, dell’accordo sulle prestazioni indispensabili stipulato in data 4 agosto 1992 e valutato idoneo con delibera del 22 luglio 1993.

La Commissione, nella formulazione della proposta, ha perseguito l’obiettivo principale di definire una disciplina destinata a vincolare tutti i soggetti imprenditoriali operanti nel settore; tale esigenza si collega alle previsioni di una delibera della Commissione Antitrust del 1996, con la quale è stata ammessa la possibilità che una pluralità di aziende, oltre ad ACI 116, possano svolgere attività di soccorso sulla rete autostradale.

In questa prospettiva, la proposta contiene, oltre a talune previsioni che riflettono i contenuti dell’accordo disdettato, alcuni principi che meritano di essere segnalati.

Si tratta, in particolare, della previsione che individua quali destinatari della proposta medesima tutti i soggetti che comunque gestiscono il servizio di soccorso sulla rete autostradale; l’ambito di efficacia soggettiva, dunque, include tutti gli operatori, attuali e futuri, che intervengono a vario titolo nella gestione del servizio di soccorso.

Si è previsto inoltre che negli atti di concessione delle autorizzazioni all’espletamento del servizio, siano specificati gli obblighi dei soggetti autorizzati in ordine ai contingenti minimi di personale per l'erogazione delle prestazioni indispensabili e i tempi massimi nei quali dovrà essere effettuato l’intervento di soccorso.

La Commissione, per il perdurante mancato raggiungimento dell’accordo nell’Azienda Capieci, la quale svolge il servizio di rimorchiatori delle petroliere alla raffineria Agip Milazzo, ha provveduto alla formulazione di una proposta, dopo avere peraltro verificato la disponibilità delle parti sociali e del maggiore utente del servizio (soc. Agip Petroli Raffineria di Milazzo) all’accettazione della disciplina in essa contenuta.

In particolare, anzichè procedere alla individuazione delle prestazioni indispensabili da garantire, la Commissione ha preferito fissare una serie di regole procedurali (relative alle modalità di proclamazione) e quantitative (relative alla durata massima di ogni sciopero; alla revoca; all’intervallo tra uno sciopero e l’altro).

La disciplina introdotta, ha previsto che :

- ogni documento di proclamazione non possa contenere più di uno sciopero e la proclamazione con uno stesso documento di più scioperi contemporaneamente comporterà la illegittimità degli scioperi proclamati successivamente al primo;

- all’interno di una stessa vertenza la prima astensione non possa avere un durata superiore alle 24 ore. e le successive astensioni superiore alle 48 ore, restando a carico dell’Organizzazione sindacale l’onere di indicare chiaramente nella proclamazione che si tratta della stessa vertenza;

- la durata dello sciopero debba essere consecutiva e non possa essere divisa in più frazioni orarie;

tra un’azione di sciopero e la successiva, debba intercorrere un intervallo non inferiore ai 10 giorni;

l’intervallo debba intendersi in senso oggettivo e vincolare pertanto anche soggetti sindacali diversi da quello proclamante la precedente astensione, qualora idonea ad incidere significativamente sulla normale erogazione del servizio;

- la proclamazione dello sciopero successivo non possa avvenire se non dopo la effettuazione dello sciopero precedente;

- la revoca dello sciopero proclamato debba essere comunicata all'Azienda almeno 5 giorni prima della data di effettuazione dello sciopero;

- debba intendersi giustificata una revoca intempestiva soltanto in caso di accoglimento di invito a revocare lo sciopero effettuato dalla Commissione, da altre autorità competenti o in caso di soluzione della vertenza con un accordo o di intervento di procedure di composizione del conflitto;

- le eventuali modifiche successive al testo della proclamazione, qualora incidano in modo rilevante sulle modalità dello sciopero proclamato, debbano essere considerate a tutti gli effetti come revoca dello sciopero e contestuale nuova proclamazione, con conseguente necessità di rispetto delle norme relative a proclamazione e revoca.

In considerazione della perdurante mancata intesa fra le parti, la Commissione ha formulato una proposta (delibera n.97/675 del 23 ottobre 1997), con la quale ha ritenuto che in caso di sciopero sono da considerare prestazioni indispensabili non solo la vigilanza e la sicurezza degli impianti, ma la possibilità di garantire la fruizione dei servizi da parte dell'utenza. Con successiva delibera integrativa n.98/184 del 26 marzo 1998 ha altresì stabilito, in correlazione con l'art.4 della proposta relativa al Comparto Ministeri, un intervallo minimo di 10 giorni tra un'azione di sciopero e l'altra.

Il problema della omogeneità della disciplina sulle prestazioni indispensabili che devono essere garantite nei servizi strumentali a quelli essenziali individuati dalla legge n.146/1990, raggiunge una dimensione paradigmatica nel trasporto aereo. Tale settore, appare infatti caratterizzato dalla connessione di una pluralità di attività connesse ad interessi e profili diversi, riconducibili ad alcuni sindacati monocategoriali, in minima percentuale presenti in altri tipologie di servizi.

A cagione della segmentazione del servizio, il problema della efficacia degli accordi e delle proposte si connette con quello della pluralità e frammentarietà della rappresentanza sindacale, e del grado di rappresentatività dei sindacati all’interno di ogni segmento di servizio: peraltro tali aspetti segnano un punto di debolezza della legge n.146 già rilevato in precedenza da questa Commissione .

In tale contesto si colloca una disciplina costituita da due fonti, l'una, posta unilateralmente dalla Commissione con la proposta del 23 giugno 1994; l'altra, negoziale, rappresentata dall’accordo del 22 luglio 1994 tra INTERSIND, ASSAEROPORTI, GRUPPO ALITALIA e FILT CGIL, FIT CISL e UIL TRASPORTI.

La Commissione ha avuto modo di constatare un aumento della conflittualità proprio nei servizi strumentali al trasporto aereo, ed ha rilevato che ad alcuni di essi,( ad esempio il catering, la pulizia negli scali, il controllo e la manutenzione dei radar, il servizio prestato dai VV.F.), le soluzioni individuate nell'accordo e nella proposta si manifestano inadeguate.

Pertanto, la Commissione, pur riconoscendo che ai servizi strumentali si applicano le regole sopra enunciate, ha invitato le parti a raggiungere un accordo specifico per il settore (cfr. delibera n. 98/178, per il settore pulizie, deliberan.97/773 per il controllo e la manutenzione dei radars), suggerendone anche i contenuti ritenuti essenziali (delibera n.98/173 per il controllo e la manutenzione dei radars).

La Commissione auspica comunque per il futuro la realizzazione di una disciplina autonoma per quei servizi strumentali che presentano proprie peculiarità,che garantisca le prestazioni indispensabili senza determinare l’effetto di un impatto sproporzionato sull’efficienza del servizio principale.

Il problema dei servizi strumentali nel settore dell'igiene urbana afferisce ai c.d. "settori trasversali", da affrontarsi in sede di contrattazione decentrata mediante l'adozione di disposizioni integrative relative alla tipologia del servizio prestato, ai turni, ai contingenti ed alle eventuali fasce orarie armonizzando questa disciplina con quella prevista negli accordi dei servizi pubblici essenziali con i quali i servizi strumentali di pulizia ed igiene vanno ad intersecarsi.

Nel valutare il comportamento delle Organizzazioni sindacali che hanno proclamato od effettuato azioni di sciopero, la Commissione ha spesso avuto modo di applicare gli orientamenti espressi nelle linee guida, richiamate più diffusamente nella precedente relazione.

In ordine alle cause di insorgenza del conflitto, la Commissione ha implicitamente ammesso che il ritardo o la mancata corresponsione delle retribuzioni costituisca situazione tale da giustificare anche scioperi formalmente illegittimi (delibera n. 97/484 del 17 luglio 1997); ha escluso, invece, che "la minaccia di fallimento da parte dell'azienda o la mancata adozione di iniziative di controllo da parte delle istituzioni competenti in merito alla legge in materia di concessioni di trasporto pubblico locale e di igiene e sicurezza di esercizio e di igiene dei mezzi di trasporto" possa giustificare i disagi inflitti all'utenza da azioni di sciopero illegittime (delibera n.98/69 del 5 febbraio 1998).

Sui rapporti tra condotta antisindacale dell'azienda e valutazione del comportamento delle organizzazioni che proclamano9 lo sciopero, la Commissione ha chiarito che il decreto pretorile ex art.28,L.300/1970,di repressione degli atti datoriali, non è vincolante rispetto ad una autonoma valutazione della stessa questione, ai sensi dell'art. 13, lett. c) della legge n.146/1990. (delibera n.97/444 del 12 giugno 1997).

In tema di franchigie, nella delibera n.97/325 dell'8 maggio 1997, la Commissione ha chiarito che le elezioni a sindaco ed il rinnovo del consiglio comunale non possano essere considerate consultazioni amministrative generali bensì locali e dunque godono solo delle garanzie che gli accordi o le proposte prevedono per quest’ultime.

In ordine al preavviso, la Commissione ha specificato che, in generale, l'adesione di una organizzazione sindacale territoriale ad uno sciopero nazionale, se contiene l'indicazione specifica delle modalità, deve rispettare il termine legale di preavviso di 10 giorni (delibera n.97/338 dell'8 maggio 1997). Tuttavia la Commissione ha anche stabilito che, ove "le modalità di adesione allo sciopero nazionale" fissate dalle segreterie locali "recanti significative variazioni rispetto alle modalità previste a livello regionale" .."pur essendo state portale a conoscenza della controparte aziendale in un termine inferiore ai dieci giorni previsti dalla l.n.146/1990, trovano fondamento e giustificazione nell'esigenza di salvaguardare le fasce di servizio completo individuate nella proposta della Commissione, ....fasce che invece non sarebbero state rispettate ove si fossero fatte proprie le modalità previste a livello regionale" (delibera n.97/496 del 4 settembre 1997).

Un ulteriore motivo di esonero da responsabilità per proclamazione non rispettosa del termine di preavviso minimo può aversi nel caso in cui l'adesione allo sciopero nazionale sia attuativa delle modalità previste da un accordo aziendale (delibera n.97/573 del 18 settembre 1997). Inoltre, si ritiene che il termine di preavviso risulti rispettato anche qualora il documento di adesione allo sciopero nazionale faccia riferimento (anche indiretto) al volantino di proclamazione di quest'ultimo e contenga precisazioni "riduttive" rispetto a quelle ivi indicate (delibera n.98/11 del 19 febbraio 1998).

In una occasione particolare (sciopero nazionale del 16 gennaio 1998,di protesta a seguito del grave incidente ferroviario di Piacenza), la Commissione ha ritenuto applicabile la previsione contenuta nell'art.2, comma 7 della l.n.146/1990, giustificando l’esonero dalla regola del preavviso, come previsto dalla legge.

La Commissione ha inoltre ribadito che "l'individuazione in base a formule ellittiche dell'orario di inizio dello sciopero (con riferimento ai turni dei lavoratori anzichè agli orari dei servizi).......non consente all'utenza di prevedere in anticipo gli effetti dello sciopero sulla regolarità del servizio e quindi si pone come elusiva dell'obbligo legale di predeterminazione della durata delle azioni di sciopero" (delibera n.97/162 del 19 marzo 1998).

Intervenendo con le delibere n.174/98 e n.177/98 del 26 marzo 1998, la Commissione ha tendenzialmente escluso che fra le prestazioni minime da garantire in caso di sciopero rientrino le clausole relative alle procedure di mediazione e raffreddamento dei conflitti, le quali costituiscono regolamentazione pattizia "vincolante (solo) per le parti" "pur potendo.....fornire - attraverso la procedimentalizzazione e la razionalizzazione dei conflitti collettivi - un valido supporto esterno agli strumenti di diretto contemperamento tra diritto di sciopero.....e diritti costituzionali delle parti" (delibera n.174/98);nonchè le clausole che regolano la titolarità a dichiarare, sospendere o revocare gli scioperi, che sono destinate "a regolare una fase precedente alla fase dell'esercizio del diritto di sciopero" e dunque non rientrano nella disciplina di determinazione delle prestazioni indispensabili, ex art.2, comma 1 e 2 ed all'art.13, comma 1, lett.a) della legge n.146/1990.

Relativamente alla tempestività della revoca, la Commissione ha ritenuto che questa possa sanare l'illegittimità della proclamazione, (delibera n.97/430 del 12 giugno 1997),precisando altresì che la semplice convocazione da parte dell'azienda, non sia ragione sufficiente a giustificarne la tardività , quando non rappresenti l'avvio di una procedura di composizione contrattualmente prevista (delibera n.98/129 del 26 febbraio 1998).

A parere della Commissione non è, invece, in grado di superare i possibili vizi della proclamazione l'eventuale acquiescenza agli stessi da parte dell'azienda, poichè tali vizi ledono diritti fondamentali degli utenti, da considerarsi irrinunciabili (delibera n.97/650 del 16 ottobre 1997).

Rispetto alle astensioni da prestazioni di lavoro straordinario la Commissione ha confermato l'orientamento della loro assoggettabilità al limite del preavviso, della durata e della garanzia delle prestazioni indispensabili (v., per tutte, la delibera n.97/432 del 12 giugno 1997), pur ammettendo che si sottraggano alla valutazione negativa quando costituiscano una legittima reazione ad una richiesta di prestazioni non dovute (e quindi siano illegittimamente richieste).

La Commissione ha ritenuto che anche le prestazioni strumentali siano sottoposte alle regole sul preavviso e sulla predeterminazione della durata, pur se non definibili come indispensabili (delibera n.97/463 del 3 luglio 1997).

Soggette alla regola sul preavviso sono pure le assemblee dei lavoratori nei luoghi di lavoro quando queste possano comportare una riduzione od una disorganizzazione del servizio, nonostante l'assenza di una apposita previsione nel contratto collettivo (delibera n.97/721 del 30 ottobre 1997).

La Commissione ha espresso inoltre l'orientamento che tanto la mancata attivazione da parte dell'Azienda delle procedure di raffreddamento, tanto la scarsa adesione agli scioperi, costituiscano circostanze di mero fatto, che non sono in grado di condizionare la valutazione dei comportamenti delle Organizzazioni sindacali che abbiano proclamato gli scioperi.

Circa l'applicabilità degli accordi in materia di prestazioni minime, la Commissione ha precisato che questi restano in vigore per sei mesi dopo la loro disdetta, anche qualora si tratti di accordi che riguardino specificatamente la materia delle prestazioni indispensabili e non siano inseriti nel quadro più ampio della contrattazione aziendale, applicandosi a fortiori agli stessi il principio espresso nell'art.16 della l.n.146/1990.

In relazione ad una peculiare forma di lotta anomala (sciopero della fame), la Commissione ha deliberato la propria incompetenza ad intervenire, trattandosi di comportamento che non costituiva proclamazione od adesione a sciopero (delibera n.98/112 del 19 febbraio 1998).

La Commissione, dopo aver segnalato il particolare rilievo dell'applicazione del regime sanzionatorio della legge 146/90 (v.infra §3.2), durante l'arco di tempo in esame, è più volte intervenuta per meglio precisare alle parti i termini della questione

Con riguardo alla tipologia delle sanzioni, in risposta ad un quesito inoltrato dall'ATAC COTRAL di Roma, ha chiarito che "il datore di lavoro non possa sopprimere o comunque limitare i permessi retribuiti eccedenti la quantità minima prevista dall'art.23 della legge n.300/1970, e come tali previsti, in aggiunta da contratti collettivi anche aziendali, nè dar luogo alla devoluzione ad altri soggetti dei contributi sindacali trattenuti in virtù di clausole negoziali, prima che sia intervenuta una delibera della Commissione di valutazione negativa delle organizzazioni sindacali proclamanti o aderenti allo sciopero accompagnata da una segnalazione ai fini sanzionatori di cui ai commi 2 e 3 dell'art.4 della legge n.146/1990" (delibera n.97/324 dell'8 maggio 1997).

Inoltre la Commissione ha ribadito:

- che "il datore di lavoro non può sottrarsi all'applicazione delle sanzioni - nelle misure indicate in modo vincolante dalla legge - quando sia intervenuta una delibera della Commissione di garanzia di valutazione negativa";

- che "le sanzioni di cui al 2° e 3° comma art.4, vanno tenute distinte da quelle individuali, rispetto alle quali la discrezionalità_ sull'adozione delle sanzioni e sul relativo ammontare è del datore di lavoro" (delibera n.97/356 del 15 maggio 1997);

- che "per quanto riguarda il meccanismo sanzionatorio disciplinato dalla legge n.146/1990 la medesima condizione di legittimità vale anche per l'inflizione di sanzioni che, agli scopi e con i contenuti di cui al 2° comma dell'art.4 della medesima legge, riguardi anche (o soltanto) i diritti di carattere patrimoniale ivi richiamati traenti origine da clausole contrattuali".

La Commissione ha inoltre espresso l'avviso che alla valutazione negativa ex art.13, lett. c) della legge 146/1990, consegua una doverosa applicazione delle sole sanzioni indicate dalla stessa Commissione, con normale riferimento al secondo comma dell'art.4, mentre per l'applicazione delle sanzioni previste dal terzo comma, è necessaria una esplicita e specifica segnalazione.

In caso di pendenza di procedimento davanti all'autorità giudiziaria di una delibera di valutazione negativa, la Commissione ha ritenuto che sia prudente sospendere 'irrogazione delle sanzioni in attesa della pronuncia del giudice (delibera n.98/78 del 5 febbraio 1998).

Sempre in tema di sanzioni, per sollecitare le parti datoriali a dare esecuzione alle delibere di valutazione negativa, la Commissione si è orientata nel senso di inviarle oltrechè alla Direzione Generale dell'INPS, anche alla sede periferica dell'Istituto competente per territorio e ha inoltre ritenuto opportuno inserire in tali delibere anche una formula che rammenti alle parti datoriali l'obbligo e non la facoltà di applicare le sanzioni (delibera n.98/ …… del 12 febbraio 1998).

Tale orientamento si è tradotto pure in una delibera interna di indirizzo.

Con riferimento alla valutazione di scioperi che sono stati oggetto di un’ordinanza di precettazione ex art. 8 l. 146/90, la Commissione, ha inizialmente ritenuto (v. delibere n. 97/829 dell’11 dicembre 1997 e n. 98/136 del 26 febbraio 1998)che le eventuali censure di illegittimità della proclamazione fossero in ogni caso superate dall’avvenuta precettazione, procedendo pertanto ad una valutazione non negativa della stessa. Successivamente ha avuto modo di tornare sul punto, specificando (con la direttiva interna di organizzazione sulla attività valutativa n. 98/171 del 26 marzo 1998) che "ove le modalità dell’astensione collettiva dal lavoro non rispettino le regole vigenti nel settore nel quale tale astensione è stata proclamata, il fatto che l’astensione medesima non si sia verificata, a causa dell’emanazione dell’ordinanza di precettazione, non elimina i vizi di una proclamazione irregolare".

Pertanto, nei casi in cui sia intervenuta la precettazione, la Commissione ha deliberato di procedere ugualmente alla apertura del procedimento di valutazione del comportamento delle organizzazioni sindacali che nella proclamazione dello sciopero non abbiano rispettato le regole vigenti nel settore, riservandosi di esprimere una valutazione negativa in tutti i casi nei quali il comportamento dei soggetti sindacali sia stato idoneo a produrre un’illecita compressione dei diritti degli utenti.

In sede di valutazione degli accordi di Comparto decentrati sulle prestazioni indispensabili, ai sensi dell'art. 13, lett. a) della legge n.146/1990, la Commissione ha verificato che il rinvio alle parti degli accordi non idonei, determina di frequente un prolungamento non controllabile dei tempi. Alla luce di tale esperienza, la Commissione ha adottato la delibera di indirizzo, n.97/509 del 5 settembre 1997, in base alla quale, quando un accordo presenti alcuni aspetti di idoneità, la Commissione rinvia il giudizio, segnalando in quali aspetti l'accordo dovrà essere integrato o modificato, dando un termine perchè le parti provvedano , ovvero avanzino proposte alternative. La Commissione ha altresì precisato che, scaduto tale termine,sottoporrà alle parti una propria proposta.

La regola dell'intervallo tra azioni di sciopero appare come una delle più controverse tra quelle che disciplinano le astensioni dal lavoro nei servizi pubblici, anche perchè il principio non è adottato in modo omogeneo nei vari settori, in particolare in relazione alla durata dell'intervallo.

La Commissione, che già in passato aveva affrontato la questione, è ritornata sull'argomento, precisando che l'intervallo deve essere inteso in senso soggettivo (delibera n.97/471 del 12 giugno 1997), ma che, in ogni caso, anche Organizzazioni sindacali diverse tra loro hanno l'obbligo di aderire all'invito della Commissione a non proclamare scioperi contigui (delibera n.97/441 del 12 giugno 1997).

La Commissione ha inoltre affermato che "in linea di principio, l'intervallo minimo fra un'azione di sciopero ed un'altra si applica agli scioperi relativi allo steso ambito territoriale, a meno che lo sciopero non abbia, a causa delle sue caratteristiche, ripercussioni sul servizio globalmente inteso" (delibera n.97/542 del 26 giugno 1997).

In relazione al computo dei giorni di intervallo, la Commissione in un primo tempo ha affermato (delibera n.97/453 del 26 giugno 1997) che la disposizione sull'intervallo di 7 giorni prevista dall'Accordo sul trasporto urbano ed extraurbano per gli scioperi nel trasporto locale, fa riferimento a 7 giorni liberi, poichè la formulazione letterale non consente di accedere alla diversa interpretazione adottata in relazione al computo dei giorni di preavviso (che dispone l'esclusione del giorno iniziale, secondo la regola comune dettata dall'art.155, 1^ comma c.p.c.).

Successivamente la Commissione ha emanato una delibera di indirizzo di portata generale (delibera n.98/7 del 22 gennaio 1998),con la quale ha introdotto le seguenti regole interpretative:

(a) ove la normativa vigente in un settore specifichi che i giorni di intervallo fra azioni di sciopero sono "giorni liberi", o comunque che intercorrano tra due accadimenti precisamente determinati, i giorni sono quelli intermedi tra giorno iniziale e giorno finale. Ad esempio, ove la normativa preveda un intervallo di 10 giorni liberi, e sia stato proclamato uno sciopero per il giorno 1, lo sciopero successivo non potrà svolgersi prima del giorno 12;

(b) ove la normativa vigente non specifichi che i giorni di intervallo non sono giorni liberi, il conteggio dei giorni avverrà tenendo conto del giorno finale a partire da quello successivo a quello iniziale. Ad esempio, ove la normativa di settore preveda un intervallo di 10 giorni, e sia stato proclamato uno sciopero per il giorno 1, lo sciopero successivo non potrà svolgersi prima del giorno 11.

Infine con la delibera n.98/231 del 23 aprile 1998, la Commissione ha eliminato dal primo punto della delibera 98/7, l'inciso "o comunque che intercorrano tra due accadimenti precisamente determinati", modificando in parte l'indirizzo precedentemente assunto.

Durante il mese di febbraio 1998 sono venute a Roma le proff. Pillay e Jowell, membri della Commition for Conciliation Mediation and Arbitration della Repubblica del Sudafrica, che svolge funzioni analoghe a quelli che la legge n.146/1990 ha affidato alla Commissione di Garanzia.

L’occasione ha creato la possibilità di una serie di incontri nel corso dei quali è stato possibile confrontare le esperienze maturate dai Commissari nei rispettivi Paesi, rilevando gli elementi di analogia e di differenziazione.

Le proff. Pillay e Jowell hanno assistito all’audizione dell’11 febbraio ed alla seduta del 12 febbraio 1998.

La Commissione è consapevole che la complessa disciplina degli scioperi nei sevizi pubblici essenziali appare suscettibile di istanze di revisione, a distanza di otto anni dalla sua emanazione.

La Commissione è intervenuta pertanto in funzione di supplenza normativa, tenuto conto della centralità che la legge le ha assegnato nel bilanciamento dei diritti e dei valori costituzionali .La legge 146/1990 del resto ha costruito proprio sul contemperamento tra i diritti ed i beni costituzionali i procedimenti attuativi della disciplina dei conflitti.

In particolare, il procedimento di individuazione delle prestazioni indispensabili da garantire in caso di sciopero si fonda sulla partecipazione dei soggetti coinvolti: le parti sociali, alle quali è demandata la stipulazione degli accordi sui minimi di servizio, le organizzazioni degli utenti, la Commissione di garanzia, alla quale la legge affida le procedure di validazione delle intese. Ciò non ha impedito tuttavia che il metodo degli accordi si sia rivelato insufficiente nell’ipotesi in cui gli accordi non vengano conclusi o non siano garantiti dall’adesione di tutti i soggetti coinvolti nel conflitto (come accaduto nel caso del trasporto ferroviario).

La conseguenza è una incertezza normativa ed una conflittualità esasperata anche tra le organizzazioni sindacali. A fronte di tanto la Commissione di garanzia ha esercitato largamente la sua attività di proposta al fine di supplire alla disciplina pattizia insufficiente o addirittura mancante. Permane, tuttavia, qualche contrasto interpretativo sulla vincolatività della proposta, nonostante l’atteggiamento assunto al riguardo dalla Commissione, avallato pure dalla Corte costituzionale,con la sentenza n.344/1996,che ha individuato nella proposta la fonte di determinazione delle prestazioni indispensabili, sia in caso di mancato accordo, sia in caso di accordo non valutato idoneo dalla stessa Commissione.

Anche il regime sanzionatorio della legge 146/1990 mostra non poche lacune. Infatti,perché le sanzioni possano produrre un effetto dissuasivo sono necessarie due condizioni: anzitutto che vengano effettivamente irrogate; inoltre, che siano applicabili a tutti i soggetti che possono rendersi responsabili di violazioni della disciplina legislativa o derivata. La situazione attuale non appare soddisfacente in relazione ad entrambi i profili.

Quanto all’effettività dell’irrogazione, dopo la sentenza della Corte costituzionale n.57/1995,l’iniziativa sanzionatoria risulta ormai affidata alla Commissione di garanzia e non più rimessa ad apprezzamenti discrezionali od arbitrari dei datori di lavoro. Permane tuttavia la difficoltà di controllare e verificare se i datori di lavoro abbiano concretamente applicato le sanzioni conseguenti alla valutazione negativa del comportamento dei soggetti collettivi formulata dalla Commissione.

Quanto ai destinatari delle violazioni, non può non segnalarsi che la sanzione della devoluzione all’INPS dei contributi sindacali risulta tecnicamente irrogabile ai soli sindacati che si avvalgano di tale forma di riscossione. Di conseguenza, la sanzione non opera nei confronti di organizzazioni che non ne facciano uso, né nei riguardi di altre formazioni, come quelle occasionali, che pure sono legittimate a proclamare scioperi.

La Commissione inoltre rileva, come già ha fatto in precedenti relazioni, che la legge non ha previsto a carico della parte aziendale alcun apparato sanzionatorio, simmetrico a quello messo a punto per i sindacati. Tale lacuna, oltre a contribuire all’insorgenza dei conflitti ed al disagio degli utenti, crea uno squilibrio che può delegittimare la stessa azione repressiva a carico delle organizzazioni dei lavoratori.

La Commissione, pertanto, pur avendo elaborato talune soluzioni interpretative sulla questione, ritiene di dover sollecitare il Parlamento ad intervenire sul problema del complessivo impianto sanzionatorio della legge 146/1990.

Un adeguamento legislativo si impone pure in materia di astensioni collettive degli avvocati, come segnalato dalla Corte costituzionale con la sentenza n.171 del 1996.Per effetto di tale decisione additiva, i comportamenti conflittuali della categoria forense sono stati assoggettati alla legge 146.Permane tuttavia il problema che, mancando la definizione legislativa di un apparato sanzionatorio, tale assoggettamento non sia, di per sé, sufficiente a prevenire e reprimere le violazioni delle norme della legge 146 immediatamente applicabili.

Inoltre, come auspicato dalla stessa Corte costituzionale, l’intervento legislativo non dovrebbe limitarsi alla sola categoria forense, ma riguardare tutti i servizi gestiti in regime di lavoro autonomo. Del resto, il problema si collega ad astensioni collettive di varie categorie di lavoratori autonomi (di recente si segnalano quelle degli autotrasportatori e dei distributori di carburante),le quali possono incidere sui diritti costituzionali della persona in misura non meno rilevante dello sciopero. Ma anche per tali condotte conflittuali manca un quadro normativo di riferimento, sia riguardo alle prestazioni da garantire che alle sanzioni da applicare.

Numerose altre questioni potrebbero ancora essere richiamate, al fine di evidenziare non solo le difficoltà applicative della legge ma anche quelle che incontra la Commissione nello svolgimento del proprio ruolo istituzionale. Non può non segnalarsi, ancora una volta, che l’impianto originario della legge 146/1990 ha rivelato notevoli carenze proprio in ordine alla disciplina organizzativa dell’Autorità di garanzia. E’ infatti sufficiente un confronto con le discipline parallele dettate per Autorità omologhe, per rendersi conto dell’inadeguatezza di talune soluzioni, le quali non favoriscono certamente l’efficienza dell’organo. Né a tali carenze iniziali pare abbia dato soluzione il recente intervento normativo previsto dalla legge 127/1997,peraltro ancora non operativo per la carenza del regolamento di attuazione.

Hanno curato questa rassegna e collaborato alla sua redazione: Antonio Cangialosi, Mimmo Carrieri, Franca D'Andrea, Paola Ferrari, Valentina Fratini, Eduardo Gianfrancesco, Maria Rita Iorio, Carmen La Macchia, Emilio Manganiello, Massimiliano Mariani, Claudio Monteferri, Carlo Notarmuzi, Andrea Paoletti, Anna Piermarocchi, Maurizia Pierri, Giovanni Pino, Marianna Scaglione.

Il coordinamento redazionale è stato curato da Maurizia Pierri.

8. COMUNICAZIONI

1) Dati sulla conflittualità e cause di insorgenza del conflitto. La conflittualità nel servizio postale, pur presentando un andamento che riflette la media generale, ha fatto registrare momenti di particolare tensione nel primo semestre del 1997, in conseguenza dell’avvio del confronto per il rinnovo della parte economica del contratto collettivo, nonchè di importanti interventi di finanza pubblica sul processo di risanamento aziendale, tra i quali la trasformazione dell'Ente Poste Italiane in Società per Azioni.

Il periodo 1997-1998 si caratterizza, oltre che per una intensificazione della conflittualità, anche per il maggiore ricorso a forme di rivendicazione rispetto alle quali è stato talvolta affrontato il problema della loro riconducibilità alla fattispecie dello sciopero ed all’ambito di applicazione della legge n.146/1990: è il caso delle astensioni dal lavoro straordinario o dall’esecuzione di determinate mansioni , attuate per reagire alle richieste aziendali di prestazioni ritenute non dovute.

Occorre considerare, peraltro, che il profilo generale della conflittualità nel servizio postale è fortemente condizionato dalla presenza di alcune organizzazioni sindacali autonome, che si caratterizzano, da un lato per una quota di valutazioni negative superiore a quella degli altri sindacati, dall’altro per i profili di illegittimità rilevati dalla Commissione, in molti casi riconducibili a violazioni di regole contenute nell’accordo sulle prestazioni indispensabili non sottoscritto dalle organizzazioni medesime (si tratta, in particolare, delle previsioni relative al termine di preavviso di 15 giorni, all’intervallo di 7 giorni che deve intercorrere tra un’azione di sciopero e quella successiva, al limite massimo di 24 ore per ciascuna astensione).

2) Delibere della Commissione. Oltre ad alcune delibere nelle quali la Commissione ha rilevato l’insussistenza dei presupposti per un proprio intervento ,come nell’ipotesi di denunce sindacali nei confronti di comportamenti aziendali ritenuti illegittimi (v. delibere nn.97/358 e 97/359 del 15.5.1997, nelle quali è stato chiesto un intervento della Commissione nei confronti delle Poste Italiane, rispettivamente da parte della FISAP.TE-CISAS per la mancata convocazione ai fini della sottoscrizione dell’accordo sulle prestazioni indispensabili, e dalla SLC-CGIL di Ravenna per le modalità di comunicazione delle comandate), si segnalano le numerose valutazioni ,nella maggior parte dei casi negative, relative ad astensioni dal lavoro straordinario, che confermano la tendenza delle organizzazioni sindacali a contestare la legittimità della richiesta aziendale di prestazioni ritenute contrattualmente non dovute.

Il settore dell'informazione radiotelevisiva pubblica occupa una posizione particolare nell'ambito dei servizi pubblici essenziali e continua ad essere caratterizzato dall'assenza di una disciplina negoziale, a distanza di ben otto anni dalla promulgazione della legge 146/1990.

Elementi peculiari del settore possono essere considerati l'obiettiva esiguità di conflitti che abbiano un forte impatto sull'utenza e le particolari modalità di effettuazione delle astensioni.

In assenza di regole pattizie, la Commissione ha fatto riferimento, quando ha avuto necessità di intervenire, alla proposta del 21 novembre 1991, adottando delibere di valutazione negativa per censurare, in particolare, la violazione delle regole sul preavviso e sulla predeterminazione della durata delle astensioni.

In merito all'individuazione dei servizi strumentali per garantire le prestazioni indispensabili, la Commissione ha ritenuto che debbano essere considerate tali le attività di supporto necessarie alla realizzazione e diffusione dei programmi giornalistici e radiotelevisivi programmati in relazione ad eventi di particolare rilievo sociale, come consultazioni elettorali o referendum. La Commissione inoltre ha ricondotto nell'alveo dei servizi strumentali anche quello svolto dai telecineoperatori delle riprese esterne.

Con delibera n.98/72 del 5 febbraio 1998 , la Commissione ha inoltre invitato nuovamente le parti a raggiungere un accordo sulle prestazioni indispensabili, in assenza del quale adotterà una proposta ai sensi dell'art.13, lett.a ,L.146/1990.

1) Dati sulla conflittualità e cause di insorgenza del conflitto. Il settore del credito ha fatto registrare una consistente attenuazione della conflittualità nel corso del periodo considerato.

In passato, l’andamento irregolare dei comportamenti conflittuali ed il significativo incremento delle rivendicazioni nel periodo ricompreso tra il 1992 e il 1994 era stato, del resto, strettamente collegato alle vicende del rinnovo contrattuale, oltre che alla mancanza, per lungo tempo, di una disciplina negoziale sulle prestazioni indispensabili da garantire in caso di sciopero.

La scarsa presenza del settore del credito nell’attività deliberativa della Commissione dell’ultimo anno è spiegabile, pertanto, sia con il venir meno delle cause che precedentemente avevano originato una forte conflittualità, sia con la realizzazione di un sistema di relazioni sindacali più ordinate e conformi alle regole legali e negoziali operanti nel settore medesimo.

Occorre, peraltro, sottolineare come la Commissione, nel periodo di riferimento, sia pervenuta in taluni casi alla decisione di non procedere a valutazione negativa, temperando l’indirizzo precedentemente affermatosi, in ordine a comportamenti conflittuali che hanno compromesso attività la cui erogazione non è riconducibile alla "parte essenziale" del servizio, o che hanno inciso su questa molto marginalmente.

La disciplina negoziale, del resto, ha fatto registrare un’ampiezza di consenso tale da far ritenere sufficientemente soddisfatta l’esigenza di assicurare una tendenziale uniformità di comportamento dei suoi destinatari, nonchè una maggiore conformità delle azioni conflittuali alle regole, comprovata dal minor numero di scioperi proclamati e dal maggior numero di scioperi legittimi.

2) Delibere della Commissione. Alla luce delle considerazioni che precedono, si segnalano:

1) la delibera riguardante i Servizi Interbancari (n.97/765 del 20.11.1997), con la quale la Commissione ha ritenuto che non sussistano i presupposti per un proprio intervento in occasione di uno sciopero, proclamato con poche ore di preavviso, che ha inciso sull’utilizzo delle carte di credito. In particolare, la Commissione ha motivato l’esclusione della propria competenza, sia con la mancata incidenza dello sciopero sull’effettuazione delle operazioni che, ai sensi dell’art.3 dell’accordo Assicredito, costituiscono la "parte essenziale" del servizio bancario, sia con la limitazione della possibilità del verificarsi di disfunzioni alla sola ipotesi, da ritenersi eccezionale, di smarrimento o sottrazione della carta di credito, in cui si rende necessario fare ricorso ai servizi di autorizzazione vocale e ai correlativi servizi di emergenza.

2) la delibera riguardante la Banca Commerciale Italiana (n.97/463 del 3.7.1997), con la quale la Commissione ha ritenuto di non procedere ad una valutazione negativa, in occasione di uno sciopero proclamato senza preavviso, avendo le organizzazioni sindacali ritenuto applicabile il 7°comma dell’art. 2 della legge n.146/1990, a fronte di alcune scelte organizzative dell’azienda relative alla sperimentazione di una rotazione del servizio di vigilanza armata, che privava del medesimo servizio a turno, per due mezze giornate, gli sportelli in precedenza presidiati per tutta la durata dell’orario .

Appare immutata, nel periodo considerato, la situazione dell’intero settore (ENEL e aziende elettriche municipalizzate), che risulta al momento coinvolto nel complesso processo di liberalizzazione del mercato .

Per quanto riguarda in particolare l’ENEL, la Commissione, preso atto del mancato raggiungimento di un accordo integrativo sulle modalità di determinazione della riserva vitale da garantire in caso di sciopero (già sollecitato con la proposta del 9.7.1996), ha ritenuto di fare ricorso nuovamente alla consulenza tecnica del Prof. Gagliardi, quale esperto di sistemi elettrici, al fine di predisporre una proposta maggiormente articolata ed organica sul punto (delibera 98/185-3.1 del 2 aprile1998).

La trasparenza della "modalità" di individuazione della riserva vitale, è stata peraltro più volte sollecitata dalle organizzazioni sindacali, alcune delle quali hanno reiteratamente contestato i dati forniti dall’azienda in occasione delle azioni di sciopero.

L’estensione della verifica della predetta quota di riserva a tutti gli altri produttori di energia elettrica (aziende elettriche municipalizzate), richiesta da talune organizzazioni sindacali è stata condivisa dalla Commissione, che ha provveduto ad illustrare alle parti la necessità e l’urgenza di giungere ad una integrazione di entrambi gli accordi di settore (ENEL e Federelettrica) nel corso dell’audizione del 15.10.1997.

L’andamento della conflittualità dimostra come risultino particolarmente persistenti nelle "aree critiche" le cause d’insorgenza del conflitto connesse alle trasformazioni strutturali in corso (delibera n.98/197 del 2 aprile 1998,relativa ad uno sciopero nella centrale SULCIS IGLESIENTE).

Nel periodo considerato si è notevolmente intensificata l'attenzione della Commissione per le questioni connesse all'applicazione della l. n. 146/1990 nel settore dell'amministrazione della giustizia.

Vanno considerati, in primo luogo, i ripetuti interventi in materia di astensioni dalle udienze degli avvocati.

Non è inutile ricordare i passaggi essenziali della vicenda applicativa della l. n. 146/1990 in quest'ambito.

Il primo necessario punto di riferimento è costituito dalla sentenza n. 171/1996 della Corte costituzionale, che ha dichiarato costituzionalmente illegittimi gli artt. 2.1 e 2.5 della l. n. 146/1990 nella parte in cui non prevedono, nel caso dell'astensione collettiva dell'attività giudiziaria degli avvocati e dei procuratori legali, l'obbligo di un congruo preavviso e di un ragionevole limite temporale dell'astensione e non prevedono altresì gli strumenti idonei a individuare e assicurare le prestazioni essenziali, nonché le procedure e le misure conseguenziali nell'ipotesi di inosservanza".

Sulla base di tale pronuncia , la Commissione ha pertanto ritenuto applicabile, a partire dalle delibere 227/15.1 del 13 giugno 1996 e n. 96/13 del 24 ottobre 1996, l'art. 13 lett. c) l. n. 146/1990 alle astensioni dalle udienze degli avvocati.

E' evidente, infatti, il potere vulnerante che l'astensione degli avvocati dalle udienze riveste nei confronti della continuità del servizio pubblico essenziale dell'amministrazione della Giustizia, indipendentemente dalla natura di lavoro autonomo dell'attività svolta dagli avvocati.

Per quanto riguarda i procedimenti di valutazione di comportamenti, si segnalano, nel periodo considerato, le due valutazioni negative rese nei confronti del Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di S. Angelo dei Lombardi (Av) (delibere n. 97/440 del 12 giugno 1997 e n. 98/106 del 19 febbraio 1998), aventi ad oggetto astensioni indette senza rispetto del termine di preavviso e senza previa determinazione della durata; quella resa nei confronti dell'Assemblea degli Avvocati del Foro di Reggio Calabria" (delibera n. 98/141 del 26 febbraio 1998), in ordine ad un'astensione indetta per un intero mese e ritenuta, pertanto, lesiva del principio di ragionevole determinazione della durata ed, infine, quella adottata nei confronti della Camera penale di Sassari e Tempio Pausania (delibera n. 98/218 del 23 aprile 1998), per la mancata garanzia, in occasione di alcune astensioni dalle udienze, di tutti i processi penali con imputati detenuti e non soltanto di quelli nei quali i soggetti in stato di restrizione della libertà personale avessero richiesto espressamente la celebrazione del giudizio.

Considerando, tuttavia, nel suo complesso questo importante settore dell'applicazione della l. n. 146/1990, la Commissione non può non esprimere la sua preoccupazione per l'attuale situazione.

In particolare, va rilevato il persistente rifiuto di alcune organizzazioni esponenziali dell'avvocatura a riconoscere l'applicabilità delle prescrizioni della l. n. 146/1990 e - più ancora — di quelle relative alla competenza della Commissione alle astensioni dalle udienze dei professionisti.

Ciò ha contribuito a far sì che, in una situazione caratterizzata da una ben nota crisi di funzionalità dell'amministrazione della giustizia, le tensioni manifestatesi tanto a livello nazionale (con riferimento ai progetti di riforma della legislazione processuale ordinaria o della stessa costituzione), quanto a livello locale (con riferimento a contrasti tra dirigenti degli uffici giudiziari e classe forense), tendano a "scaricarsi" sotto la forma di frequenti astensioni dalle udienze, spesso fortemente penalizzanti per i diritti dell'utenza.

Va rilevata, peraltro, la particolare situazione nel settore considerato, sotto il profilo della vigilanza da parte di or