(5 ottobre 1995)

Com'è noto, il legislatore del 1990, nel disciplinare l'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, ha munito la legge di uno specifico apparato sanzionatorio, finalizzato a garantire l'effettività della disciplina da esso posta. L'art. 4, in particolare, ha previsto, oltre alle sanzioni individuali da applicare ai lavoratori che scioperino in violazione della normativa legislativa e derivata (comma 1), un sistema di sanzioni collettive, rivolte a colpire le inadempienze e violazioni eventualmente poste in essere dalle organizzazioni sindacali all'atto di proclamare uno sciopero o di aderire ad esso. Tali sanzioni consistono: a) nella sospensione dei sindacati dai benefici di ordine patrimoniale di cui agli artt. 23 e 26 l. n. 300/1970 (mediante sospensione dei permessi sindacali retribuiti e devoluzione all'INPS dei contributi sindacali trattenuti dal datore di lavoro sulle retribuzioni dei lavoratori iscritti) (art. 4, comma 2); b) nella sospensione dalle trattative per un periodo di due mesi (art. 4, comma 3).

Non c'è bisogno di sottolineare il rilievo che, nell'economia del disegno delineato dal legislatore, assumono le sanzioni collettive. Esse - colpendo i soggetti sindacali che, contravvenendo alla disciplina positiva, provocano un'ingiustificata lesione dei diritti degli utenti - assolvono ad un'insostituibile funzione dissuasiva, in quanto propiziano comportamenti collettivi rispettosi della legge, e, quindi, non lesivi dei diritti costituzionalmente tutelati dei cittadini.

Nei primi quattro anni e mezzo di vigenza della legge, tra i due ordini di sanzioni collettive sussisteva una rilevante differenza di regime; in quanto, mentre le sanzioni patrimoniali erano applicate dal datore di lavoro, la sanzione della sospensione dalle trattative era rimessa all'iniziativa della Commissione. Pertanto, l'irrogazione delle sanzioni del primo tipo non era assistita dalla garanzia dell'intervento di un organo imparziale, in posizione di indipendenza, quale la Commissione di Garanzia. Con la duplice conseguenza: a) che si registrava un "deficit" di tutela dei sindacati; b) che mancavano sicure garanzie che alla violazione corrispondesse sempre l'irrogazione della sanzione.

Concentrando, in questa sede, l'attenzione sul secondo punto, può rilevarsi che la mancata certezza in ordine all'irrogazione della sanzione in caso di comportamenti devianti rispetto alla disciplina legislativa non poteva non indebolire la tenuta della disciplina dettata dal legislatore.

Tale situazione, tuttavia, ha registrato un cambiamento di rilievo, per effetto di una sentenza di quest'anno della Corte costituzionale: la sent. n. 57/1995, la quale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2, l. n. 146/1990, nella parte in cui non prevede " che la sospensione dei benefici di ordine patrimoniale ivi previsti avvenga su indicazione della Commissione di cui all'art. 12"

Si tratta di una decisione, la quale, non solo ha accresciuto le garanzie assicurate ai soggetti collettivi coinvolti in un procedimento sanzionatorio, ma ha anche consolidato l'intero sistema legislativo. La necessità del previo intervento della Commissione di Garanzia, nei termini di cui alla sentenza appena citata, ha infatti introdotto quelle guarentigie di certezza e di imparzialità nell'irrogazione della sanzione di cui in precedenza si registrava l'assenza.

E', tuttavia, noto che, prima che il nuovo sistema potesse produrre tutti i prevedibili benefici, la sanzione della devoluzione all'INPS dei contributi sindacali è venuta meno, per effetto dell'abrogazione referendaria dell'art. 26 l. n. 300/1970: della norma legislativa, cioè, che disciplinava la trattenuta dei contributi sindacali da parte del datore di lavoro (d.P.R. 28.7.1995, n. 313).

Lo squilibrio conseguente a tale innovazione non ha bisogno di essere sottolineato: in quanto, caduta la più efficace sanzione collettiva, l'intera deterrenza risulta - in pratica - esclusivamente affidata alle valutazioni negative pronunziate dalla Commissione di Garanzia ai sensi dell'art. 13, lett. c), l. n. 146/1990. Le quali, tuttavia, avendo perduto le loro conseguenze sanzionatorie, risultano ormai provviste di un valore soltanto "morale".

Vero è che rimangono le sanzioni collettive della sospensione dalle trattative e dai permessi sindacali retribuiti. Esse, tuttavia, non possono considerarsi sufficienti. Senza contare che in taluni casi la meccanica applicazione della sospensione dalle trattative sarebbe controproducente proprio ai fini del superamento del conflitto collettivo da cui abbia tratto origine lo sciopero.

E' questa la ragione per la quale la Commissione di Garanzia sente il bisogno di segnalare la situazione al legislatore. In difetto di un congruo apparato sanzionatorio, è, infatti, prevedibile che si riduca l'area di spontanea osservanza delle regole previste dalla legge 146: con conseguente sacrificio dei diritti degli utenti dei servizi pubblici essenziali.

Nel sollecitare l'attenzione del legislatore sul problema, la Commissione richiama, infine, due punti che, a suo giudizio, meritano una specifica riflessione.

Il primo punto riguarda la concreta applicabilità delle sanzioni. Si dovrebbe, infatti, evitare che vi siano soggetti sottratti alla sanzione. Ciò accadeva, ad esempio, per il sistema stabilito dal legislatore del 1990. In quanto, la sanzione dallo stesso prevista poteva tecnicamente operare a carico dei soli sindacati che si valevano delle trattenute da parte del datore di lavoro: non quindi, delle organizzazioni sindacali che non ricorrevano a tale sistema, ovvero di formazioni diverse od occasionali alle quali lo stesso non risultava applicabile.

Il secondo punto riguarda l'esigenza che la Commissione abbia altresì poteri sanzionatori anche nei confronti delle Amministrazioni e delle Imprese erogatrici dei servizi pubblici essenziali. E', infatti, da considerare che vi sono violazioni datoriali suscettibili di pregiudicare i diritti degli utenti in misura non dissimile da quelle dei sindacati dei lavoratori. Si pensi, ad esempio, all'inosservanza delle norme che impongono alle amministrazioni ed imprese erogatrici di servizi pubblici essenziali di dare adeguata comunicazione agli utenti, almeno cinque giorni prima dell'inizio dello sciopero, dei modi e dei tempi di erogazione del servizio nel corso dello sciopero medesimo.

Ritenendo che lo stato di cose sopra segnalato possa mettere in pericolo l'effettività della disciplina legislativa, vanificando in uno dei suoi punti nevralgici il sistema di garanzie dalla stessa posto, la Commissione ha ritenuto urgente sollevare il problema.