1.-

A seguito dell'interruzione delle trattative per il rinnovo contrattuale (16.4.1992), nel comparto scuola si è registrato un notevolissimo incremento della conflittualità, il quale ha trovato espressione nella proclamazione di numerose iniziative di sciopero nazionale e locale, nonché nel ricorso, da parte di talune OO.SS., a forme di lotta suscettibili di mettere in pericolo il regolare svolgimento degli scrutini finali, o, comunque, non rispettose del protocollo d'intesa del 25.7.1991. A testimonianza dell'acutezza del conflitto, è, inoltre, da menzionare la decisione di una sigla sindacale e l'intenzione manifestata da altre organizzazioni di revocare il consenso dalle medesime prestato al protocollo d'intesa appena citato.

In considerazione dell'aumento della tensione nel comparto, e dei suoi possibili riflessi sui diritti garantiti ad un'utenza particolarmente bisognosa di tutela, quale l'utenza scolastica, la Commissione di Garanzia, nella seduta del 7 maggio 1992, ha deciso di procedere all'audizione delle parti.

Ascoltate queste ultime, la Sottocommissione che ha proceduto alle audizioni ha acquisito la documentazione e le memorie trasmessele dalle parti.

Nella seduta dell'11.6.1992, la Commissione, sentiti i membri della Sottocommissione e visti i documenti trasmessi nel frattempo dalle parti, considerato il particolare rilievo nazionale del conflitto, ha approvato la presente relazione, da trasmettere, ai Presidenti dei due rami del Parlamento, unitamente ai documenti trasmessi dall'Amministrazione e dalle organizzazioni sindacali.

2.-

Lo sviluppo del conflitto e le posizioni, rispettivamente, assunte dai soggetti in esso coinvolti risultano diffusamente dalla documentazione allegata, cui, pertanto, si fa rinvio.

In questa sede, è opportuno soffermarsi sugli aspetti che attengono alle competenze demandate alla Commissione dalla legge 146, soprattutto nella prospettiva della tutela dei diritti costituzionalmente garantiti all'utenza.

3.-

In relazione a tali aspetti, si impone una considerazione di ordine preliminare.

In particolare, deve sottolinearsi che la tenuta del "sistema" delineato dalla legge 146/1990 - soprattutto nella delicatissima fase del suo rodaggio - rischia di essere messa in pericolo, se - a causa di situazioni abnormi - la conflittualità superi i suoi limiti fisiologici.

L'esattezza di questa osservazione è confermata dal conflitto determinatosi nella scuola. Il quale, trova la sua ragione ultima nel notevolissimo ritardo registratosi nella contrattazione triennale; in conseguenza del quale, il nuovo contratto, alla distanza di un anno e mezzo dalla sua decorrenza giuridica, non è stato ancora concluso.

A tale ritardo hanno verosimilmente contribuito ragioni diverse: dai ritardi di precedenti vicende negoziali, all'impatto della legge 146, la quale ha richiesto la messa a punto di moduli procedurali diversi da quelli consueti; dall'andamento complessivo del negoziato, alla particolare congiuntura politica in cui si è sviluppata la fase finale del negoziato medesimo.

Quello che è certo è che il primo strumento di tutela dei diritti dell'utenza è rappresentato dalla prevenzione; e che una contrattazione periodica la quale registri così vistosi ritardi non può non accrescere la conflittualità, sottoponendo a tensioni molto forti i dispositivi messi a punto dalla legge per regolare, in funzione della tutela degli utenti, la dinamica dei conflitti collettivi.

4.-

Stando ai documenti prodotti dai sindacati, all'asprezza dell'attuale conflitto avrebbe, in misura rilevante, contribuito l'andamento della trattativa nel merito e la laboriosità della fase preparatoria che l'ha preceduta. L'uno e l'altra, infatti, hanno ingenerato nelle OO.SS. la convinzione che le cadenze procedimentali fossero dettate da intenti defatigatori, essendo rivolte a procrastinare il confronto sulla parte economica del contratto.

5.-

In relazione alla fase preparatoria, non può non rilevarsi che alcune difficoltà di avvio sono state dovute all'impatto della legge 146/1990 sul preesistente impianto legislativo.

Da parte sindacale, si è, infatti, talora - anche insistentemente - contestata la subordinazione della trattativa "nel merito" alla previa elaborazione dei codici di autoregolamentazione ed alla valutazione degli stessi da parte della Commissione di Garanzia, nonché alla determinazione pattizia delle prestazioni indispensabili di cui agli artt. 10 D.P.R. 395/1988 e 2, comma 2, legge 146/1990.

In proposito, è da rilevare che la legge 146, da un lato, ha fissato un termine semestrale per la conclusione degli accordi e contratti di cui all'art. 2, comma 2 (art. 19, comma 1), d'altro lato, ha inteso mantenere in vita la sequenza di cui all'art. 11 della legge-quadro 93/1983. Essa, infatti, ha espressamente previsto che il Governo verifichi, come condizione per l'inizio delle procedure contrattuali, che le Organizzazioni sindacali si siano dotate di codici di autoregolamentazione del diritto di sciopero (art. 15).

Deve, inoltre, ricordarsi che, in base all'art. 2, comma 4, Legge 146, "... i codici di autoregolamentazione vengono comunicati tempestivamente alla Commissione a cura delle parti interessate".

Diversa questione è se - in presenza di un accordo sulle prestazioni indispensabili, valutato idoneo dalla Commissione di Garanzia - la condizione fissata dalla norma adempia ad una funzione sostanziale. In favore della risposta negativa potrebbe addursi la considerazione che, nell'economia del disegno delineato dalla legge 146, i codici sembrano prevalentemente chiamati ad una funzione di supplenza: fissando standards destinati a valere fino a quando non intervenga una disciplina pattizia valutata idonea dalla Commissione.

Resta, comunque, il fatto che - come ricordato - l'art. 15, legge 146 espressamente subordina alla definizione dei codici l'apertura delle procedure contrattuali. E', inoltre, da rilevare che, nella specie, la perdurante esigenza di codici di autoregolamentazione era confermata dagli allegati al protocollo d'intesa del 25.7.1991: dall' allegato 1, che ha espressamente previsto la definizione dei codici predetti "da parte delle Confederazioni e delle organizzazioni sindacali", ribadendo, altresì, la "necessità del giudizio di idoneità da parte della Commissione di Garanzia"; dall' allegato 2, contenente la dichiarazione d'impegno di parte pubblica, nel quale figura la seguente dizione preliminare: "da sottoscrivere dopo che la Commissione di Garanzia ha giudicato 'idoneo' il codice di autoregolamentazione del diritto di sciopero".

I nuovi codici dei Sindacati firmatari del protocollo (sostitutivi di quelli precedentemente dichiarati inidonei) sono stati trasmessi alla Commissione tra l'ottobre 1991 ed il gennaio 1992 (12.10.1991: GILDA-UNAMS; 12.10.1991: CISAL Scuola; 17.12.1991: SNS-CGIL, SINASCEL-CISL, SISM-CISL ed UIL-SCUOLA; 19.12.1991-16.1.1992-22.1.1992: SNALS-CONFSAL; 14.1.1992: CISNAL-Scuola; 15.1.1992: CONFEDIR-Scuola). Essi sono stati valutati idonei dalla Commissione nelle sedute del 4.11.1991 e del 30.1.1992.

Quanto all'andamento del negoziato "nel merito" - apertosi il 4 febbraio 1992 e conclusosi, con l'interruzione delle trattative, il successivo 16 aprile -, da parte sindacale si lamenta l'atteggiamento dilatorio tenuto dalla delegazione governativa. Secondo la memoria unitaria prodotta da SNS-CGIL, SINASCEL-CISL, SISM-CISL ed UIL-SCUOLA, nel periodo suddetto avrebbero avuto luogo ben 22 incontri a livello tecnico e politico, nei quali il Governo avrebbe impegnato le controparti nella discussione di un articolato complesso, ma "scarsamente concludente", "opponendo sistematicamente un netto rifiuto a quantificare la proposta economica, pur nei limiti imposti dalla legge finanziaria, che i sindacati avevano assunto nel formulare le loro richieste". In un'altra memoria sindacale (quella dell'A.N.P.: Associazione Nazionale Presidi) si afferma che a nessuna delle riunioni (formali ed informali) susseguitesi nell'arco di tempo di cui s'è detto avrebbero presenziato i responsabili del Ministero del Tesoro, i quali - senza confrontarsi con i Sindacati e senza orientare le scelte dei rappresentanti delle altre Amministrazioni - si sarebbero limitati a "porre veti dall'esterno".

La documentazione in possesso di questa Commissione non consente di valutare la fondatezza delle censure appena riferite.

Eccessivamente severo appare, comunque, l'addebito di inconcludenza, se si considera che sulla parte normativa del contratto, elaborata nel corso di tale negoziato, le parti hanno registrato una "significativa convergenza" (secondo quanto riferisce il Comunicato del Governo del 19 marzo 1992). Tanto che, sempre in data 19.3.1992, nella dichiarazione inserita in calce al predetto Comunicato del Governo, le organizzazioni sindacali potevano dichiarare di "concordare" su essa.

E', peraltro, da rilevare che, in sede di negoziato, le parti non hanno raccolto un'importante indicazione offerta dal protocollo d'intesa. Ci si riferisce alla previsione di cui all'art. 4, il quale recita: "le parti convengono sull'opportunità che in sede di Accordo di Comparto sia esaminata la possibilità di prevedere che la programmazione e l'effettuazione di azioni di sciopero ovvero l'emanazione di provvedimenti riguardanti conflitti in atto di particolare rilevanza possano essere preceduti da un tentativo di conciliazione davanti ad appositi organismi da costituirsi presso i Provveditorati agli Studi per i conflitti a livello locale, o presso il Ministero della Pubblica Istruzione per quelli a livello nazionale".

La Commissione - in considerazione del fatto che strumenti del genere, raffreddando e contribuendo a prevenire i conflitti, rafforzano la tutela dell'utenza - auspica che, nel prosieguo della trattativa, le parti ne prevedano la concreta realizzazione.

6.-

Il punto che ha decretato il fallimento della trattativa è rappresentato dalla parte economica.

Nelle memorie inviate alla Commissione, le OO.SS. fanno riferimento ad affidamenti ricevuti dal Governo in merito al recupero del potere di acquisto delle retribuzioni con riferimento all'anno solare 1991.

Tali affidamenti - sempre stando ai documenti di cui sopra - sarebbero - tra l'altro - suffragati:

a) dagli impegni assunti dal Governo nella riunione di palazzo Vidoni del 4.6.1991, e - in particolare - dalla dichiarazione del Ministro della Pubblica Istruzione, secondo cui: la trattativa per il rinnovo del contratto si sarebbe attivata "comunque entro l'autunno", ed il contratto stesso avrebbe avuto "decorrenza giuridica ed economica dall'1.1.1991";

b) dal comunicato 19.3.1992, nel quale il Governo dichiarava "la necessità che il rinnovo del contratto (corrispondesse) agli impegni presi precedentemente con i sindacati della scuola per quanto riguarda il 1991 e a quanto previsto dalla definizione dei tassi programmati di inflazione per il 1992/93".

Delle due dichiarazioni, più significativa sembra la seconda, nella quale si fa espresso riferimento ad impegni assunti in precedenza con i sindacati, relativamente al 1991.

Dalla documentazione trasmessa alla Commissione non è dato dedurre con sicurezza il contenuto di tali impegni.

Tuttavia, che il richiamo ad essi fosse tale da rassicurare le Organizzazioni sindacali è confermato dalla dichiarazione dalle stesse inserita in calce al comunicato governativo che lo conteneva. In tale dichiarazione, si legge, infatti, quanto segue: "Le organizzazioni sindacali (...) acquisiscono l'impegno del Governo relativo alla vigenza contrattuale e alla parte economica relativa agli anni 91/92/93".

Pertanto, quand'anche - per ipotesi - si sostenesse che la dichiarazione governativa non avesse il pregnante significato attribuitole dalle Organizzazioni sindacali, non potrebbe non rilevarsi che - nonostante la durata della fase preliminare e l'intensità della trattativa finale - su un punto così rilevante sarebbero mancati chiarimenti idonei a dissipare tempestivamente possibili equivoci. Con la conseguenza che, quando, nella riunione del 14 aprile, il Governo ha sottoposto il proprio documento di parte economica alle OO.SS., queste hanno potuto ritenere che fossero stati disattesi impegni precedentemente assunti (v., in particolare: la memoria SNALS e la citata memoria di SNS-CGIL, SINASCEL-CISL, SISM-CISL ed UIL-SCUOLA).

I termini del dissenso tra le parti sono così espressi dal documento governativo da ultimo citato: "le organizzazioni sindacali (...) hanno posto come premessa per la continuazione delle trattative sugli aspetti economici il recupero della parte del tasso di inflazione relativo all'anno 1991 non coperta dall'indennità integrativa speciale"; il che - stando allo stesso documento - importerebbe un recupero dello 0,9% (con esigenza, rispetto alle disponibilità finanziarie offerte dal Governo, di un ulteriore finanziamento di 340 miliardi).

7.-

Per completare il quadro, è da notare che alla chiarezza dei rapporti nel comparto non ha contribuito l'atteggiamento tenuto dal Governo relativamente alla pubblicità da assicurare al protocollo d'intesa sulle prestazioni indispensabili.

Infatti, soltanto il 15 gennaio 1992, il Ministero della Pubblica Istruzione ha provveduto a trasmettere il testo del predetto protocollo a tutti i Provveditori agli studi e Sovrintendenti scolastici, perché questi, a propria volta, ne trasmettessero copia alle dipendenti istituzioni scolastiche. A ciò è da aggiungere che la formula di trasmissione ("per opportuna e doverosa informazione") non era certo la più idonea - come rilevato dalla Commissione nella seduta del 20.2.1992 - a chiarire ai destinatari la portata dell'atto loro inviato e la natura degli adempimenti conseguenti loro rimessi.

E', bensì, vero che, in base a quanto concordato dalle parti firmatarie, le norme contenute nel protocollo, in quanto parte integrante dell'accordo del comparto "Scuola" per il triennio 1991-1993, sono destinate a confluire nel relativo D.P.R. di recepimento. E', però, del pari, vero - come, peraltro, conferma l'art. 5, comma 1, del protocollo - che, nelle more della definizione dell'accordo predetto, gli standards da esse individuati, concorrendo alla specificazione della disciplina di cui all'art. 2, comma 2, legge 146, debbono, comunque, ricevere applicazione.

D'altra parte, è proprio dal protocollo che la Commissione è tenuta ad attingere i canoni di valutazione da applicare nell'esercizio della competenza contemplata dalla lettera c) dell'art. 13 legge 146 (valutazione del comportamento dei soggetti che proclamano lo sciopero o vi aderiscono).

Su queste basi, l'esigenza di assicurare a tale atto, tempestiva ed adeguata diffusione non può essere revocata in dubbio.

In relazione a questo profilo, è - ad ogni modo - da segnalare che, a quanto risulta dal documento inviato dal Ministro della Pubblica Istruzione a questa Commissione il 16.5.1992, il Ministero - facendo seguito ad un invito in tal senso rivoltogli dalla Commissione - avrebbe avviato il procedimento rivolto all'emanazione di un autonomo provvedimento di recezione del protocollo.

8.-

Concludendo la presente relazione, la Commissione deve sottolineare, con forza, l'esigenza che ci si adoperi con il massimo impegno perché la trattativa venga sollecitamente ripresa e conclusa. Solo così, infatti, può rimuoversi alla radice la causa del conflitto. Il quale - come si è detto - ha raggiunto l'attuale grado di esasperazione, in conseguenza dell'abnorme ritardo registratosi nel rinnovo contrattuale. Deve, in particolare, scongiurarsi il rischio che, superata l'"emergenza" attuale, la trattativa venga ibernata, fino a quando l'urgenza di risolvere i problemi della scuola non venga messa di nuovo sul tappeto in forme conflittuali.

In proposito, è da considerare che, nel periodo successivo alla conclusione dell'anno scolastico, le organizzazioni sindacali della scuola sono praticamente prive di strumenti di autotutela collettiva. Sarebbe, quindi, molto grave, se la parte pubblica - e, quindi, realisticamente, il nuovo Governo - non avvertisse il dovere di affrontare il problema con assoluta priorità, impegnandosi a concludere le trattative prima dell'inizio del nuovo anno scolastico.

La Commissione deve, inoltre - con fermezza - ricordare che la legge 146 è stata adottata in funzione della tutela dei soggetti più deboli - gli utenti -, in presenza di conflitti collettivi, che, svolgendosi tra soggetti diversi, possono lederne i diritti costituzionali. Tra tali diritti ed il diritto di sciopero, la legge prevede un contemperamento: demandando alle parti sociali - acquisiti i pareri delle organizzazioni dell'utenza e sotto il controllo della Commissione di Garanzia - la specificazione delle prestazioni da garantire in caso di sciopero, di cui all'art. 2, comma 2, legge 146, nonché l'individuazione delle modalità, procedure e misure contemplate dalla stessa norma.

L'erogazione delle prestazioni indispensabili ed il rispetto delle modalità concordate per assicurarle costituiscono il contenuto di un dovere legislativo, il quale si impone alle amministrazioni, ai sindacati ed al personale.

Dovere della Commissione è garantirne - nei limiti delle competenze assegnatele - l'osservanza.