"La Commissione di garanzia per l'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali presenta ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati - anche ai sensi dell'art. 13, comma b), della legge n. 146/1990 - la seconda relazione sulla propria attività. Con essa si dà conto degli atti compiuti nel semestre iniziato con il 27 gennaio 1991, che conclude il primo anno di esistenza, e si fornisce un bilancio quantitativo per l'intero periodo che va dal 26 luglio del 1990 alla stessa data del 1991.

1. L'attività della Commissione.

1.1 Accordi. L'attività della Commissione è stata eccezionalmente intensa perché, scaduto il periodo transitorio previsto dall'art. 19, si sono cominciati a raggiungere gli accordi sulle prestazioni indispensabili in importanti settori, in numerose aziende, e in vari enti ed amministrazioni. Il laborioso processo negoziale ha comportato frequenti interventi, richiesti alla Commissione dalle parti stesse. Complessivamente, la Commissione ha finora esaminato e valutato 211 accordi, non di rado chiedendo correzioni o integrazioni, e in qualche caso respingendoli perché non idonei ad assicurare il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati (molti accordi hanno quindi richiesto una seconda valutazione.) Ecco un quadro:

- Settori. Gli accordi raggiunti riguardano, innanzitutto, il comparto del trasporto urbano ed extra-urbano, ferroviario e marittimo. Riguardano, inoltre, i servizi di igiene ambientale, le centrali del latte, i servizi funerari, l'erogazione del gas e dell'acqua, il servizio pubblico radio-televisivo, la scuola, le Casse di risparmio e le farmacie comunali.

- Imprese. Numerosi accordi sono stati raggiunti altresì a livello aziendale, generalmente in applicazione delle intese di settore. Ad esempio, il trasporto marittimo pubblico ha dato luogo a sei accordi, uno per ciascuna delle società di navigazione interessate. Trasporto urbano ed igiene ambientale stanno dando luogo a centinaia di accordi, che la Commissione ha già cominciato a valutare.

- Enti e Ministeri. Sono, infine state raggiunte intese per enti quali la Croce Rossa e l'Istituto della previdenza sociale. La Commissione ha, altresì, valutato diversi accordi a livello nazionale (Presidenza del Consiglio, Lavori pubblici, Agricoltura, Beni Culturali, Industria, Grazia e Giustizia, Finanze, Ambiente e Pubblica istruzione) o accordi decentrati a livello locale.

1.2 Procedure. La valutazione delle intese e delle disposizioni circa le prestazioni indispensabili ha anche posto alla Commissione problemi d'altra natura, che hanno richiesto soluzioni procedurali:

- Amministrazioni. Con la cooperazione del Dipartimento della Funzione pubblica, la Commissione ha adottato una procedura che consente di valutare le prestazioni indispensabili nelle pubbliche amministrazioni prima della loro approvazione. La legge, infatti, non tiene conto dell'eventualità che le deliberazioni assunte possano recepire accordi successivamente valutati non idonei dalla Commissione, e che esse debbano pertanto venire modificate trattandosi di atti normativi, i quali mantengono la loro efficacia sino all'eventuale intervento della giurisdizione amministrativa o decisa dall'amministrazione emanante. Le Amministrazioni pubbliche sono state pertanto invitate a trasmettere alla Commissione gli accordi raggiunti con i sindacati anteriormente all'adozione degli atti di propria competenza, da subordinarsi alla valutazione positiva della Commissione.

- Comuni, Province e Regioni. Con l'ausilio dell'ANCI e dell'Unione delle Province, la Commissione sta, inoltre, mettendo a punto un quadro sinottico che consente una valutazione comparata dei regolamenti di servizio adottati degli enti locali e delle Regioni in ordine alle prestazioni indispensabili assicurate. Occorre, infatti, evitare, che l'enorme massa e varietà di normative manchi di sistematica, dando pertanto, luogo a diseguaglianze di comportamento degli enti nei confronti degli utenti, vale a dire la generalità dei cittadini. È stato, quindi, disposto un modello informativo che, dando conto sia degli organici che delle prestazioni nei servizi indispensabili, permette di garantire la solidità dei criteri valutativi in base ai quali la Commissione adotterà le pronuncie.

1.3 Mediazioni. Di fronte alle difficoltà presentatesi in diversi negoziati sulle prestazioni indispensabili, e considerando che era stato superato il periodo transitorio concesso dalla legge, la Commissione ha accentuato il proprio ruolo attivo, onde favorire il raggiungimento delle intese fra le parti sociali. Essa ha svolto, pertanto, una intensa attività di mediazione volta a stimolare e favorire il raggiungimento degli accordi. Ciò ha consentito di suggerire orientamenti e parametri suscettibili di orientare gli sbocchi. A tale scopo, la Commissione ha convocato complessivamente 155 audizioni, nel corso delle quali sono stati ascoltate circa 800 persone, per lo più rappresentanti degli imprenditori e dei lavoratori. Sono anche stati ascoltati degli esperti. Ecco un quadro:

- Conciliazioni. Tentativi di conciliazione richiesti dalle parti sono stati attivati e proseguono non senza difficoltà, con le procedure previste dalla legge, in 57 casi, tra i quali si segnalano i seguenti settori: scuola, banche, trasporto aereo, gas e acqua, poste, telecomunicazioni, farmacie. Si sono conclusi con successo, tra gli altri, quelli del settore gas/acqua e funerario.

- Proposte. In alcuni casi i tentativi di conciliazione si sono concretati nelle proposte formulate dalla Commissione, e sottoposte alle parti. Nelle casse di risparmio, e nelle aziende erogatrici di gas ed acqua, questo intervento ha sbloccato la situazione, consentendo intese sulle prestazioni indispensabili. Nel settore scuola, su richiesta delle parti, la Commissione ha emesso un lodo.

1.4 Atti unilaterali. Dopo la scadenza dei termini fissati dall'art. 19, numerose organizzazioni datoriali, amministrazioni e imprese (ma anche alcune organizzazioni sindacali, per lo più aziendali o locali) hanno comunicato alla Commissione le prestazioni determinate in via unilaterale, nell'impossibilità di concordarle con le parti. La Commissione ha preso atto delle comunicazioni, invitando le parti ad adempiere il dettato di legge e a concordare le prestazioni indispensabili. Numerose organizzazioni sindacali del settore pubblico hanno sottoposto alla valutazione della Commissione i codici di autoregolamentazione che costituivano la condizione per poter accedere alle trattative con l'amministrazione. Complessivamente sono pervenute alla Commissione 112 determinazioni unilaterali.

1.5 Sanzioni. Sia su richiesta dei datori di lavoro che di propria iniziativa, la Commissione ha valutato il comportamento di sindacati e lavoratori in 124 casi di scioperi. Alcune volte, le deliberazioni erano state sollecitate dalla richiesta d'intervento da parte di pubbliche autorità: è il caso dell'amministrazione finanziaria per i doganieri e della pubblica istruzione per gli insegnanti. Altri casi rilevanti di intervento della Commissione hanno riguardato sindacati e lavoratori dell'igiene urbana, l'organizzazione dei macchinisti delle FS e un sindacato locale dei marittimi. Il grosso degli interventi riguarda agitazioni aziendali, che richiedono a volte complesse istruttorie per acquisire ulteriori elementi dalla parte chiamata in causa. In pochi casi, la Commissione ha usato il proprio potere sanzionatorio, segnalando le organizzazioni sindacali ai fini della sospensione dalle trattative.

1.6 Sedute. Nel suo primo anno di attività la Commissione ha tenuto 33 sedute plenarie, di cui 3 convocate d'urgenza, per affrontare insorgenze conflittuali gravi. Ha tenuto, altresì, 58 sedute di sottocommissioni. La cooperazione con il Dipartimento della Funzione pubblica si è consolidata: le agitazioni nei settori pubblici soggetti alla legge vengono tempestivamente segnalate, ed è sorta spesso la necessità di procedere di conserva negli interventi per scioperi di rilevante portata.

1.7 Organizzazione. Il processo di edificazione del sistema di norme regolanti il conflitto ha dunque richiesto un impegno notevole, appesantito dalla mancata soluzione dei problemi di tipo organizzativo. Infatti, anche dopo l'acquisizione della sede e la definizione di regole interne, l'estrema carenza di personale ha reso non facile alla Commissione seguire con tempestività la folta casistica.

Sta, intanto, procedendo la catalogazione informatizzata della documentazione via via prodotta e raccolta, e seguita dall'archiviazione della notevole massa di materiale che continua a pervenire. La Commissione lavora ormai stabilmente per sotto-commissioni istruttorie, e con una razionale assegnazione delle istruttorie. Tutte le sue decisioni sono state adottate all'unanimità, dopo ampia discussione.

1.8 Pubblicazione degli atti. La Commissione ha ravvisato la necessità di far conoscere con tempestività le proprie deliberazioni al pubblico interessato, al di là dei destinatari diretti: organizzazioni dei lavoratori e degli imprenditori, amministrazioni pubbliche centrali e periferiche, organi costituzionali, operatori del diritto. La Commissione ha pertanto varato un Regolamento per la raccolta e la pubblicazione delle proprie deliberazioni, che saranno in tal modo a disposizione in sede presso un apposito Albo. Le necessità di trasparenza circa la propria attività, oltre alle difficoltà di trasmissione lamentate da alcuni possibili destinatari, hanno suggerito di provvedere all'invio delle deliberazioni ad altre autorità competenti, oltre che ai Presidenti delle due Camere.

1.9 Consultazioni. La Commissione ha risposto complessivamente a 19 quesiti. Essi concernevano soprattutto l'area di competenza della legge, esprimendo la tendenza a farvi rientrare tutte le attività di servizio effettivamente riferibili ai diritti della persona costituzionalmente tutelati. Negli altri casi, la Commissione è intervenuta con delibere di tipo interpretativo.

2. Lo stato di attuazione della legge

2.1 Adempimenti. Nonostante il lavoro compiuto, vi sono ancora vasti settori (quali la sanità) e numerose amministrazioni e imprese privi degli accordi sulle prestazioni indispensabili; vi sono, altresì, svariati casi (come le ferrovie) nei quali gli accordi, valutati inidonei dalla Commissione, vanno perfezionati. La cooperazione con le confederazioni sindacali e con vari sindacati di categoria - come nel caso del settore trasporti - si è rivelata utile per realizzare la regolazione che la legge stabilisce. Problemi di applicazione della legge sorgono da aspetti non sempre o non specificamente previsti dal testo. In sintesi:

- Esclusioni. Esiste un'ampia casistica di reiterate pressioni esercitate da sindacati, generalmente minoritari, esclusi da trattative o da accordi sulle prestazioni indispensabili, e che reclamano la propria partecipazione, dovendo poi rispettare gli accordi. La legge non dà alla Commissione il potere di costringere le parti a contrarre congiuntamente con tutte le rappresentanze, sebbene ciò sia desiderabile per l'efficacia e l'autorevolezza delle intese raggiunte.

- Concomitanze. Nelle agitazioni del trasporto aereo e dei mezzi d'informazione, si è verificato il caso di azioni concomitanti in settori funzionalmente connessi, che vanificano l'effetto dei singoli accordi sulle prestazioni minime. Nei comparti a rischio, la Commissione ritiene pertanto necessario rivolgersi alle parti, onde raccordare il, complesso delle norme, dopo la valutazione dei singoli accordi.

- Proclamazioni-revoche. Talune organizzazioni paiono propense a un uso strumentale delle proclamazioni di sciopero, che vengono poi seguite da revoche all'ultimo minuto. La Commissione ha già preso posizione su questo aspetto, e si riserva di vigilare affinché presso il pubblico la paura delle conseguenze non assuma pari incidenza e gravità del danno stesso provocato dalle agitazioni.

- Destinatari. È sorta, in taluni casi, la questione, relativa ai soggetti a cui è tenuto a dare notizia chi proclama gli scioperi, e alle forme di tale comunicazione.

2.2 Inadempienze. Nel primo anno, le inadempienze alla legge hanno riguardato soprattutto il mancato rispetto delle prestazioni essenziali, mentre meno diffuse sono state la violazione dei termini di preavviso e la mancata indicazione della durata delle astensioni. Questa ultima inadempienza ricorre di solito quando l'agitazione è decisa in forma di sospensione delle ore straordinarie, che molti sindacati assumono non costituire una forma di lotta.

2.3 Contenzioso. Alcune organizzazioni, soprattutto del settore scolastico, hanno dato luogo a ricorsi e a diffide contro deliberazioni della Commissione. Taluni pretori si sono riferiti alle deliberazioni stesse".