La Commissione di garanzia per l'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali (l. n. 146/1990) presenta ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati la settima relazione semestrale sull'attività svolta.

Il documento si riferisce al periodo che va dal 26 luglio 1993 al 25 gennaio 1994, primo semestre del secondo triennio di funzionamento della Commissione, durante il quale essa ha operato nella stessa composizione precedente, essendo stati confermati tutti i suoi componenti, con D.P.R. 24 luglio 1993.

Nella prima parte della relazione sono illustrate le attività della Commissione riferentisi all'attuazione della legge, e in particolare all'elaborazione e alla valutazione delle norme pattizie, alle quali la legge rimette la determinazione delle prestazioni indispensabili e delle modalità della loro erogazione in occasione di scioperi nei servizi pubblici essenziali. La seconda parte è rivolta alla valutazione dei comportamenti nei conflitti collettivi, all'attività consultiva e agli altri interventi posti in essere dalla Commissione.

Nel semestre la Commissione ha tenuto n. 18 sedute plenarie, n. 37 sedute di sottocommissione, e n. 217 audizioni.

1. L'attuazione della legge

La Commissione, nel semestre considerato, ha perseverato nell'impegno di promozione e di valutazione degli accordi, dai quali il legislatore prioritariamente si attende la concreta integrazione del suo disegno di contemperamento tra il diritto di sciopero ed il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati.

1.1 Promozione degli accordi

In ordine alla formazione di tali regole convenzionali, la Commissione, di fronte ad un constatato disaccordo ha continuato a svolgere tentativi di conciliazione tra le parti negoziali e, allorquando la disciplina concordata non è risultata idonea a realizzare il contemperamento suddetto, ha formulato essa stessa proposte di accordo (cfr. art. 13, lett. a) seconda parte l. n. 146/1990).

Ancorchè in misura naturalmente ridotta rispetto a quanto è avvenuto in passato, quando si trattava di delineare il primo quadro normativo voluto dalla legge, tale attività si è dimostrata ancora intensa (lo attesta l'indicato numero di audizioni svoltesi nel semestre) e ha interessato sia interi settori dove ancora non si è raggiunta una soluzione pattizia valutata idonea dalla Commissione (tra questi, il trasporto ferroviario ed aereo, la RAI, la Sanità), sia sopratutto specifici casi aziendali o locali, dove si rende necessario dare concreta attuazione a intese già intervenute a livello di settore.

Segnatamente, nel settore del trasporto aereo, all'attività volta a stimolare la conclusione di un accordo anche attraverso la ridefinizione di proprie precedenti proposte, la Commissione ha avviato la messa a punto di taluni aspetti delle proposte stesse, sulla base di rilevazioni tecniche e delle osservazioni delle parti sociali. Ha inoltre riaffermato il rigoroso rispetto, invocato in sede Comunitaria, del principio di parità tra vettori nazionali e comunitari.

Quanto al settore sanitario, la Commissione ha completato, con delibera del dicembre 1993, la sua proposta organica, tenuto conto delle trasformazioni istituzionali intervenute in tale settore e della conseguente necessità di privilegiare il livello di USL e di ospedali autonomi nella conclusione di accordi sui servizi minimi e le prestazioni indispensabili, fermo restando l'indirizzo dell'accordo-quadro nazionale e degli accordi regionali.

Occorre altresì segnalare l'invito, rivolto dalla Commissione alle parti del settore radiotelevisivo pubblico, a dotarsi di disciplina idonea a soddisfare le esigenze degli utenti, così come posto in evidenza dalla Commissione medesima in sua precedente deliberazione.

Inoltre, va sottolineato l'invito, diretto al Governo e alle parti sociali, ad avviare finalmente il confronto negoziale, al fine di prevenire la conflittualità nel settore della scuola, rimuovendone in tal modo le cause.

1.2 Valutazione degli accordi

Numerose sono state le valutazioni, effettuate alla luce dell'art. 13, lett. a) prima parte l. n. 146/1990 ed in aderenza a criteri consolidati già illustrati in precedenti relazioni e imperniati su indeclinabili esigenze degli utenti, di accordi decentrati a livello locale e aziendale, stipulati in applicazione di intese nazionali di settore.

Speciale attenzione richiamano quelli conclusi alla stregua della proposta-guida in materia di enti territoriali deliberata dalla Commissione nel 1992. Nel periodo considerato dalla presente relazione, ne sono stati valutati idonei 25, mentre per altri 14 la valutazione è stata rinviata a causa della mancanza del prescritto parere delle organizzazioni degli utenti. Resta comunque molto elevato il numero di accordi decentrati che debbono ancora essere sottoscritti.

In altri settori, ed in ispecie in quello del trasporto locale urbano ed extraurbano, sono stati valutati idonei 19 accordi aziendali. Hanno ricevuto, altresì, valutazione di idoneità 2 accordi per singoli Ministeri. Non è stato possibile invece formulare una valutazione in ordine a 17 accordi aziendali o locali, per mancanza del prescritto parere delle organizzazioni degli utenti e di altri essenziali elementi. La Commissione ha inoltre rinnovato inviti a tali organizzazioni affinchè forniscano pareri a suo tempo richiesti. Gli accordi valutati invece inidonei sono stati 2.

1.3 Codici di autoregolamentazione

Più limitato risulta il numero dei codici di autodisciplina valutati dalla Commissione: 3, di cui 2 ritenuti inidonei. Per un altro, la Commissione ha invitato l'organizzazione che lo aveva elaborato a rivederne il contenuto.

2.. L'applicazione della legge

Agli effetti dell'applicazione della legge n. 146/1990, peculiare rilievo assumono le attività, di competenza della Commissione, consistenti nella valutazione dei comportamenti posti in essere durante gli scioperi (art. 13, lett. c) e nella formulazione di pareri (art. 13, lett. b) e di generali indirizzi verso le parti sociali circa le misure idonee a garantire l'oggettivo contemperamento del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati (ex art. 12, comma 2).

 2.1 Valutazione dei comportamenti

Nel semestre, la Commissione ha valutato - su richiesta delle Amministrazioni e delle Aziende o di propria iniziativa - 200 casi di condotta concernenti la proclamazione o l'attuazione di scioperi.

Le valutazioni negative sono state 117. In 38 casi, il comportamento sindacale è stato reputato legittimo o, comunque, non sono stati riscontrati i presupposti per una valutazione negativa.

Le inadempienze e violazioni che hanno indotto la Commissione, in conformità con gli orientamenti già elaborati ed illustrati nelle precedenti relazioni sottoposte ai Presidenti delle Camere, a valutare negativamente i comportamenti hanno riguardato sia l'erogazione delle prestazioni indispensabili, sia le regole legali e convenzionali in materia di preavviso e di durata delle astensioni collettive dal lavoro.

In 30 casi, la Commissione ha sospeso la propria valutazione, per un'ulteriore istruttoria. La Commissione, in altri 13 casi, ha invitato le organizzazioni sindacali a riconsiderare la proclamazione dello sciopero in base alle osservazioni della Commissione stessa ed in applicazione di quanto previsto da accordi nazionali ed aziendali.

Ad aziende, in ulteriori 2 casi, è stato rivolto l'invito a fornire chiarimenti sull'intervenuto conflitto e ad adoperarsi per la sua tempestiva composizione.

E' necessario rilevare come, sulla quantità e il contenuto delle valutazioni effettuate dalla Commissione sui comportamenti conflittuali, nel periodo considerato, abbia influito la particolare situazione economico-sociale attraversata dal Paese; situazione, che ha introdotto cause specifiche e tensioni particolari nello svolgimento, ancor più che nel numero, delle agitazioni poste in essere, reclamando dalla Commissione la più attenta considerazione - nel corso delle proprie valutazioni - anche delle cause di insorgenza dei conflitti (art. 13, lett. c) l. n. 146/1990).

2.2 Attività consultiva e di indirizzo

La legge attribuisce alla Commissione la competenza ad esprimere pareri, manifestando il proprio giudizio su questioni relative all'interpretazione degli accordi in materia di prestazioni indispensabili, nonchè su problemi di generale indirizzo applicativo.

Nel periodo interessato dalla presente relazione, dalla Commissione sono stati resi 13 pareri, riguardanti prevalentemente l'applicazione di detti accordi. Quanto ai pareri di carattere più generale, giova ricordare quello che esclude dalla competenza della Commissione la identificazione dei soggetti legittimati a proclamare gli scioperi; quello sull'analogia di trattamento, rispetto agli scioperi, delle assemblee che provochino sospensione dei servizi pubblici essenziali; quello sulla non surrogabilità dell'obbligo di tempestiva comunicazione della proclamazione dello sciopero gravante sulle organizzazioni sindacali proclamanti.

Tra le pronunzie di indirizzo, occorre richiamare l'attenzione su quella in tema di rarefazione degli scioperi: la Commissione, premesso che la concomitanza di più agitazioni sindacali nei servizi pubblici essenziali affini ha effetti moltiplicativi ed accentua il malessere sociale, rilevato, inoltre, il ripetersi di agitazioni non del tutto coincidenti ma fornite di contiguità temporale tale da riversare sugli utenti conseguenze cumulative che, anche se non desiderate dai sindacati, risultano nondimeno ultrattive, ha invitato le organizzazioni sindacali ad evitare l'accavallamento di più scioperi in un breve arco di tempo, dilazionandoli opportunamente.

2.3 Altri interventi in applicazione della legge

Alla Commissione sono stati rivolti inviti a porre in essere atti diversi dalla valutazione dei comportamenti di scioperanti e dai pareri.

Sulla base di tali sollecitazioni, la Commissione ha avuto occasione di riaffermare il dovere ricadente sulle Amministrazioni ed imprese erogatrici di servizi pubblici di informare tempestivamente gli utenti circa gli scioperi proclamati (e il correlativo dovere delle organizzazioni sindacali di porre in essere proclamazioni di sciopero che non lascino adito a margini di incertezza).

2.4 Richieste di lodo

Poche risultano le richieste indirizzate alla Commissione di pronunziarsi con un lodo. Peraltro, le 3 richieste in tal senso presentate nel corso del semestre considerato non hanno potuto avere seguito, non sussistendone il presupposto di legge, rappresentato dalla richiesta di tutte le parti interessate alla controversia (art. 13, lett.a) ultima parte l. n. 146/1990).

3. Difficoltà operative della Commissione

Duole ribadire che non possono dirsi superate le difficoltà operative nelle quali la Commissione versa dalla sua costituzione e che essa ha lamentato nelle relazioni precedentemente presentate.

Le difficoltà più gravi sono ancora quelle riguardanti l'inadeguatezza degli spazi disponibili e della loro sicurezza e l'abnorme ritardo con cui la Presidenza del Consiglio dà seguito agli adempimenti richiesti dalla Commissione. Tali ritardi riguardano sia le delibere in ordine ai consulenti ed esperti di cui la Commissione deve valersi per l'esercizio delle sue funzioni, sia gli interventi per la manutenzione delle apparecchiature e la fornitura di strumenti necessari.

Con riferimento all'ultimo punto, pur essendosi di recente registrato un maggior impegno da parte del Dipartimento dell'informatica, deve ancora lamentarsi la mancata posa in opera di un data base (assolutamente indispensabile per l'efficienza dei lavori della Commissione), la cui fornitura era stata promessa entro il 31.12.1992. E' inutile dire che tale stato di cose non può non riflettersi sull'efficacia e l'incisività dell'azione della Commissione di garanzia.

 4. Conclusioni

Volendo offrire, al termine della presente relazione, alcune essenziali considerazioni conclusive, è doveroso riconoscere che, nel periodo considerato, le accentuate tensioni economiche e sociali, registratesi anche nel terreno dei servizi pubblici, non hanno compromesso, all'interno delle peculiari difficoltà del contesto, la buona tenuta complessiva della legge alla cui attuazione questa Commissione ha contribuito.

Sarebbe impossibile negare le difficoltà e le vischiosità incontrate in tale attuazione, per l'esasperazione di situazioni critiche indotte appunto dall'accennato contesto. Peraltro, il quadro di norme e procedure scaturito dalla legge 146/1990 - al di là di talune pur rilevanti smagliature e di qualche comportamento estraneo al senso di responsabilità in genere dimostrato dalle parti sociali - ha consentito che proseguisse il processo di incivilimento del conflitto collettivo, fondamentale obiettivo della legge. Ciò ha risparmiato al nostro paese le esplosioni conflittuali da cui talora sono stati paralizzati, per non breve periodo di tempo ed anche su intera scala nazionale, altri paesi europei.