La Commissione di garanzia per l'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali presenta ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati la terza relazione sulla propria attività . Con essa si dà conto degli atti compiuti nel semestre che va da fine luglio 1991 a fine gennaio 1992. Nel prospetto allegato, si fornisce un bilancio quantitativo dell'attività svolta dal momento di entrata in funzione della Commissione al 23 gennaio 1992.

1. Attività svolta dalla Commissione.

1.1. Valutazione di accordi. Il meccanismo contrattuale di attuazione della l.146 risulta molto complesso, essendo strutturato su livelli decentrati (regionale, di ente, aziendale, ecc.) oltre che sul livello nazionale. L'attività della Commissione ha, quindi, continuato ad essere molto intensa per riflesso del moltiplicarsi degli accordi ai livelli inferiori. Le valutazioni espresse dalla Commissione su tali accordi sono state nel corso del semestre, 123. Frequentemente, i singoli accordi hanno richiesto più interventi sia nelle fasi precedenti le intese che in quelle successive, in termini di stimolo al compimento del processo negoziale, di suggerimenti e/o di correzioni e/o di integrazioni nonchè di soluzione dei problemi emersi in sede di attuazione degli accordi raggiunti.

In termini generali, si è avuto il seguente quadro:

- Settori. Nel periodo, si sono gestite le fasi di applicazione di accordi perfezionati, talora con il contributo della Commissione, in importanti settori nei mesi precedenti o poco prima dell'inizio del semestre. Si tratta principalmente dei seguenti settori: trasporto urbano ed extra-urbano, scuola, igiene urbana, gas e acqua, elettricità (Enel).

- Aziende. E' continuato l'impegno della Commissione rispetto alla miriade di accordi che interessano le aziende del trasporto urbano ed extra-urbano e le aziende di igiene ambientale. Nel semestre, si è accentuata l'attenzione verso le aziende municipalizzate del gas e dell'acqua con una serie di delibere di valutazione dell'idoneità delle prestazioni indispensabili concordate.

-Enti e Ministeri. A seguito della scelta operata dagli accordi di comparto di rinviare a livello decentrato il completamento della disciplina in tema di prestazioni indispensabili e in particolare di contingenti di personale tenute ad assicurarle, si è avuta una vasta produzione contrattuale applicativa e di dettaglio. Ne sono stati interessati gli Enti locali, le Usl, le strutture periferiche di alcuni Ministeri, i cui accordi la Commissione ha cominciato ad esaminare.

1.2. Procedure. Frequentemente la Commissione deve valutare intese contrattuali adottate in singoli enti ed aziende con la conseguente esigenza di disporre di una serie di dati informativi, in modo da poter confrontare il numero e le qualifiche del personale impegnato a garantire le prestazioni indispensabili con gli organici normali e l'attività normalmente svolta dagli stessi enti ed aziende anche in relazione al numero degli utenti interessati.

Per tale motivo, la Commissione ha adottato delle delibere finalizzate all'acquisizione sistematica di dati del genere per aree omogenee di enti ed aziende. Dopo l'esperienza avviata nel semestre precedente con la collaborazione dell'ANCI ed dell'UPI relativamente agli enti locali, la più importante delibera adottata nella medesima prospettiva è stata rivolta agli Assessorati regionali alla sanità, rispetto in particolare alle strutture ospedaliere delle Usl.

1.3. Mediazioni. La Commissione ha continuato nel suo impegno volto a favorire le intese fra le parti. A questo scopo sono state, in genere, finalizzate le numerose audizioni tenute nel corso del semestre, pari a 403, in cui sono state ascoltate all'incirca 1700 persone fra responsabili di amministrazioni e di aziende e rappresentanti sindacali. Un settore rispetto al quale la Commissione è stata particolarmente attiva è quello del credito, per quanto in particolare riguarda le Casse di Risparmio e la Banca d'Italia.

Alle proposte di prestazioni indispensabili avanzate dalla Commissione per i settori del trasporto aereo e ferroviario, ha fatto seguito, perdurando la mancanza di intese contrattuali, una fitta serie di incontri, rivolti ad una ricomposizione degli orientamenti delle parti in settori tradizionalmente frammentati sotto i profili contrattuali ed organizzativi.

- Conciliazioni. Sono stati numerosi i casi in cui la Commissione ha proceduto, su richiesta delle parti o di propria iniziativa, a tentativi di conciliazione secondo l'espressa previsione della L. 146.

Il tentativo di conciliazione effettuato nel settore elettrico ha portato al raggiungimento di un accordo fra Enel e Organizzazioni sindacali, mentre quello sollecitato dal Comune di Roma si è concluso con un preaccordo provvisorio, sulla cui idoneità la Commissione si pronuncerà non appena si esamineranno le procedure avviate come descritto al punto 1.2..

- Proposte. Rispetto ad altri servizi - ferrovie, servizi aerei, Banca d'Italia, farmacie municipalizzate, Rai - la Commissione, constatata la perdurante difficoltà delle parti a pervenire ad accordi, ha fatto seguire al tentativo di conciliazione una propria proposta di prestazioni indispensabili, con l'effetto (in un caso) di sbloccare il processo contrattuale e comunque offrendo punti di riferimento in merito ai comportamenti da tenere in caso di sciopero.

1.4.Decisioni unilaterali. Anche nel semestre la Commissione si è pronunciata su atti di determinazione unilaterale delle prestazioni indispensabili, sollecitando le parti ad adempiere il dettato legislativo e a concordare le prestazioni indispensabili. Rispetto ai mesi precedenti il numero di atti del genere portati a conoscenza della Commissione è stato, però , inferiore. E ciò può spiegarsi come segno del fatto che il processo di definizione contrattuale delle prestazioni è andato diffondendosi.

Alla Commissione sono anche pervenute richieste di valutazione di codici sindacali di autoregolamentazione, provenienti soprattutto da sindacati della scuola e della sanità.

A giudizio della Commissione, tali codici, pur potendo assolvere ad una funzione di supplenza in mancanza di accordi che abbiano superato il test di idoneità, in presenza di accordi siffatti, possono elevare, ma non abbassare la soglia minima da questi garantita. In tale seconda ipotesi, le disposizioni difformi dall'accordo, in essi contenute, sono da ritenere inefficaci e sostituite di diritto dalla corrispondente disciplina pattizia.

1.5.Valutazione dei comportamenti tenuti durante i periodi di sciopero. I casi in cui la Commissione ha valutato, su richiesta dei datori di lavoro o di propria iniziativa, i comportamenti tenuti in prossimità o durante delle azioni di sciopero sono stati numerosi, ammontando nel semestre a 123.

Nella maggioranza di questi, la Commissione ha autorizzato l'applicazione del sistema sanzionatorio di cui all'art. 4 L. 146. E', però, aperto il problema relativo all'informazione sul seguito avuto da tali delibere.

1.6. Consultazioni. Alla Commissione continuano ad essere avanzate richieste di interpretazione della L. 146. Questioni intepretative sono state sollevate anche in relazione ai contenuti di accordi sulle prestazioni indispensabili.

La Commissione, anche in attuazione dell'art. 13-lett. b) L. 146, ha emesso al riguardo 13 decisioni, fra risposte a quesiti e delibere interpretative.

1.7. Sedute. Nel semestre, la Commissione ha tenuto 18 sedute plenarie. Ha tenuto, altresì , 57 sedute di sottocomissioni.

A partire dal 16 gennaio 1992, le sedute plenarie sono precedute da riunioni di due comitati, aventi il compito di perfezionare la preparazione delle decisioni dei casi affidati ai diversi Commissari per l'istruttoria necessaria e l'elaborazione di schemi di decisione.

Escluse 2, tutte le delibere sono state assunte all'unanimità .

1.8. Organizzazione. La carenza di personale e di adeguati supporti materiali e logistici ha continuato a far sentire il suo peso, impedendo, nonostante il notevole impegno delle 3 unità di personale amministrativo disponibile, di seguire tutti i molteplici casi con la necessaria tempestività . Gli stessi progetti di informatizzazione, necessaria per la notevole mole di materiale che continua a pervenire e l'ampiezza dei punti di riferimento di cui la Commissione deve tener conto nella sua attività , sono stati condizionati da tale carenza.

1.9. Pubblicità degli atti. Per la già segnalata carenza di personale, la Commissione, attenendosi comunque a quanto previsto dalla L. 146, si è trovata nell'impossibilità di provvedere al tempestivo invio delle numerose decisioni assunte a tutti i soggetti interessati.

2. Sull'attuazione della Legge n.146.

Al di là dei dati sull'attività della Commissione e sull'andamento dei conflitti, la Legge n.146 sta realizzando con molte difficoltà quel sistema di norme e quelle prassi di comportamento tesi a contemperare il diritto di sciopero e i diritti della persona costituzionalmente tutelati.

Influssi positivi della legge sugli scioperi, per quanto riguarda le ore perdute, paiono evincersi da dati quantitativi, ad esempio per alcuni settori dei trasporti.

D'altra parte l'effetto annuncio, per scioperi proclamati e poi revocati (o non riusciti), enfatizza una conflittualità che la legge deve contenere.

In complesso, sembra poter dire che il conflitto di lavoro in Italia comincia ad essere improntato, nel settore dei servizi, a regole che ne circoscrivono le conseguenze sugli utenti.

2.1. Adempimenti. La Commissione - che non ha mai risparmiato energie per incentivare e accelerare le trattative - ha adottato il 12 ottobre 1991 una risoluzione che comporta una specie di costituzione in mora delle parti sociali in quanto le mette di fronte ad una precisa responsabilità. Essa postula che l'inutile decorso del semestre iniziale equivalga di per sé al "mancato accordo" che autorizza la Commissione a formulare "la propria proposta" sull'insieme delle prestazioni da considerarsi indispensabili, con ciò stesso autovincolandosi a valutare il comportamento delle parti confliggenti alla stregua dei propri criteri, finché non saranno ripresi e rielaborati in sede pattizia.

Le delibere contenenti proposte sull'insieme delle prestazioni indispensabili riguardano il trasporto ferroviario, il trasporto aereo, la Banca d'Italia e la Sip. Le ha precedute una delibera riguardante la Rai; ma non ha ancora avuto seguito.

Non senza oscillazioni, la pubblica autorità precettante, quando si è attivata si è sostanzialmente attenuta alle indicazioni della Commissione.

2.2 Inadempienze. Come nel semestre precedente, si sono verficati sia casi di inosservanza del precetto legale che impone il preavviso e la predeterminazione della durata dello sciopero, sia di mancato rispetto del servizio minimo garantito. In tali casi, però, le inadempienze sono state commesse soprattutto dovuti a soggetti sindacali non firmatari degli accordi.

E' da segnalare inoltre che non sempre le Amministrazioni hanno mostrato un impegno adeguato nel portare a conoscenza con tempestività le norme concordate. A questo riguardo, ha richiamato l'attenzione della Commissione l'atteggiamento del Ministero della Pubblica Istruzione.