(29.7.1995 - 28.1.1996) 

La Commissione di Garanzia per l'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali presenta al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera dei Deputati l'undicesima relazione semestrale sulla propria attività.

Il periodo preso in considerazione va dal 29.7.1995 al 28.1.1996. Nel semestre hanno avuto luogo 18 sedute plenarie della Commissione e 17 sedute di sottocommissioni, 56 audizioni e 7 tentativi di conciliazione. La prima parte di questa relazione considera l'attività della Commissione riguardante la produzione delle regole sulle prestazioni indispensabili; la seconda l'attività riguardante il controllo sull'applicazione e sul rispetto delle regole legali e contrattuali, comprensiva dell'attività consultiva e di indirizzo.

2.1. Accordi valutati idonei.

Nel semestre considerato sono stati sottoposti alla Commissione, per la valutazione ex art. 13, lett. a), legge 146/1990, 118 accordi sulle prestazioni indispensabili da garantire in caso di sciopero (nel semestre precedente erano stati 251). Di questi, 50 sono stati valutati idonei a realizzare il contemperamento fra i diritti della persona costituzionalmente tutelati e il diritto di sciopero. Fra questi, vi sono 48 accordi locali e due accordi a livello nazionale: l'accordo del personale dirigente degli Enti locali (del. 200/6.3) e l'integrazione dell'accordo Banca d'Italia (del. 201/6.11); in quest'ultimo caso si tratta, in realtà, di una pluralità di accordi, di identico contenuto, sottoscritti dalla Banca d'Italia con le diverse Organizzazioni sindacali operanti nel settore del credito, i quali emendano il testo degli accordi già in precedenza valutati idonei dalla Commissione.

Nel caso della AEM Faenza, oggetto di valutazione è stato il regolamento aziendale che recepisce l'accordo aziendale sulle prestazioni indispensabili.

Con riferimento agli accordi stipulati dai Comuni, si è ormai consolidata la prassi di ribadire "la necessità di introdurre nei capitolati d'appalto inerenti alla gestione dei servizi essenziali clausole di garanzia della medesima in caso di sciopero che tengano conto dei parametri degli accordi di settore, ove esistano e siano stati valutati idonei dalla Commissione", e di ritenere che l'omessa consultazione delle organizzazioni degli utenti possa essere surrogata dall'approvazione del Consiglio comunale, in quanto rappresentativo della comunità locale (del Consiglio provinciale per gli accordi delle Province).

In alcuni casi la valutazione di idoneità è stata concessa nonostante la mancanza del parere degli utenti, determinata, a sua volta, o dall'assenza di organizzazioni degli utenti operanti nel territorio (caso della Gestione Commissariale delle Ferrovie Padane, assenza accertata dalla Prefettura, del. n. 204/9.2), o dal silenzio delle Organizzazioni consultate: così nel caso dell'accordo del Comune di Milano: per la Commissione il silenzio delle Organizzazioni non deve "impedire l'ulteriore corso del procedimento" (del. n. 195/2.32). Nel caso dell'accordo della Gestione Commissariale delle Ferrovie Padane, la valutazione di idoneità è stata implicitamente condizionata all'interpretazione di alcune clausole dell'accordo.

2.2. Accordi non valutati idonei

Per 53 accordi, fra quelli sottoposti alla Commissione, il procedimento non si è concluso con una valutazione di idoneità; ma, nella grande maggioranza dei casi, ciò è stato dovuto all'impossibilità, per la Commissione, di entrare nel merito della valutazione stessa, a causa della mancata allegazione del parere delle organizzazioni degli utenti. Nel caso degli accordi del Ministero della Sanità e del Ministero dei Lavori Pubblici la valutazione è stata rinviata al momento del perfezionamento del procedimento di valutazione dell'accordo del comparto Ministeri, il quale consente alla contrattazione decentrata nazionale di integrare l'elencazione dei servizi e delle prestazioni indispensabili nello stesso contenuta.

Rilievi di carattere sostanziale sono stati invece compiuti con riferimento agli accordi di alcuni Comuni, che la Commissione ha invitato a perfezionare, per la parte concernente i servizi delle scuole materne ed elementari, in conformità a quanto previsto dal c.d. protocollo scuola, applicabile anche al personale comunale operante nelle scuole materne ed elementari in base alle linee guida tracciate dalla delibera 25.7.1992; per la Commissione, infatti, la regolamentazione pattizia dello sciopero negli asili nido non può prescindere dal modello prefigurato da tale delibera, se non in ragione delle specificità locali del servizio.

La Commissione ha invitato le parti a modificare il contenuto di accordi, adeguandoli ad una serie di rilievi, anche in numerosi altri casi. Si ricordano gli accordi dei comparti Scuola, Sanità, Enti locali, Università. Lo stesso invito è stato rivolto alle parti per gli accordi di numerose Unità Sanitarie Locali.

In occasione della vicenda del blocco del trasporto merci su strada proclamato dall'UN.A.TRAS (Unione delle imprese di autotrasporto artigiano), la Commissione (dopo aver chiarito che siffatta forma di agitazione, ove svolta da autotrasportatori con dipendenti, ricade, in base alla giurisprudenza costituzionale, nella vigente normativa penale che punisce la serrata attuata per coazione alla pubblica autorità, mentre ove venga svolta da autotrasportatori senza dipendenti, configura un'ipotesi di sciopero dei piccoli esercenti rientrante, in quanto tale, nel campo di applicazione della legge) ha invitato l'UN.A.TRAS a rivedere il testo del codice di autoregolamentazione dell'autotrasporto merci, adeguandolo ai rilievi espressi in una precedente delibera (del. n. 202/2.5).

2.3. Promozione di accordi, formulazione di proposte e lodi

Numerose (13) sono state le delibere con le quali si è rivolta alle parti la formale esortazione a stipulare un accordo sulle prestazioni indispensabili ed a sottoporlo alle organizzazioni degli utenti. L'esperienza maturata dalla Commissione nell'esercizio di questo compito promozionale l'ha indotta tuttavia, in molti casi, a formulare alle parti, in via subordinata, l'invito a trasmetterle, in caso di perdurante disaccordo, tutte le informazioni e le osservazioni utili alla predisposizione di un'eventuale proposta.

Alla formulazione di vere e proprie proposte (4) la Commissione si è risolta dunque, anche in questo semestre, non prima di aver ripetutamente sollecitato le parti ad assumere iniziative atte ad individuare le prestazioni indispensabili ex art 2, comma 2, legge n. 146/1990. E' quanto si è verificato, ad esempio, nel caso della proposta sulle prestazioni minime da garantire in caso di sciopero del personale docente universitario (del. n. 206/6.4).

La Commissione ha formulato altresì la proposta di accordo per il comparto Ministeri (del. n. 192/6.7), dopo aver rilevato l'inidoneità dell'accordo sottopostole dall'ARAN (nel quale non si è tenuto conto della maggior parte dei rilievi già espressi dalla Commissione sul testo dell'ipotesi di accordo) e in considerazione dell'invito, rivoltole dalle parti sociali stesse in occasione di un'audizione, a proporre le opportune correzioni e integrazioni dell'intesa. Le proposte della Commissione sono state così inserite nel corpo dell'accordo elaborato dalle parti.

Si ricordano anche: la proposta relativa alla Gestione governativa delle Ferrovie venete di Piove di Sacco (del. n. 194/4.4), predisposta dopo avere inutilmente sollecitato e promosso, anche attraverso un tentativo di conciliazione, l'accordo fra le parti; la proposta sull'insieme delle prestazioni da considerarsi indispensabili in caso di sciopero dei lavoratori dipendenti presso la AEM (Azienda Energetica Municipalizzata) di Cremona (del. n. 199/4.1): in questo caso la Commissione ha ritenuto condivisibile l'individuazione delle fasce orarie di servizio completo effettuata dall'Azienda e, preso atto del mancato riscontro in merito da parte delle Organizzazioni sindacali, ha formulato la proposta.

Merita di essere infine segnalato il caso del Consorzio Trasporti Pubblici (CTP) di Taranto: a fronte del persistente disaccordo fra le parti in ordine alla individuazione delle fasce orarie di maggior flusso dell'utenza, e all'espresso rinvio, operato dalle parti, alla Commissione, per l'adozione delle definitive determinazioni in proposito, la Commissione ha ritenuto che l'intervento richiesto congiuntamente configurasse un lodo sul merito del conflitto (ex art. 13, lett. a), ultimo periodo, legge 146/90), ed ha emanato pertanto il lodo, individuando le fasce (del. n. 206/9.1).

3.1. Prevenzione di violazioni

La Commissione di Garanzia si è adoperata, in questo come nei semestri precedenti, nel tentativo di prevenire, nei limiti delle concrete possibilità offertele, azioni di sciopero suscettibili di pregiudicare il godimento, da parte degli utenti, dei diritti costituzionalmente tutelati richiamati dalla legge 146/1990. A tal fine, nei casi di tempestive informazioni circa la proclamazione di scioperi illegittimi, la Commissione è intervenuta con delibere (approvate seduta stante) di invito alla revoca o alla sospensione di agitazioni programmate, cui si è affiancato l'invito a riformulare la proclamazione censurata.

Se invero l'inosservanza dei termini, legali o convenzionali, di preavviso costituisce, da un punto di vista statistico, la più frequente fra le violazioni delle "regole secche" poste dalla legge n. 146/1990, a tale profilo di illegittimità della condotta dei Sindacati si affiancano molto spesso ulteriori inottemperanze relative alle modalità con le quali viene effettuata la comunicazione dello sciopero alla controparte datoriale: non vengono predeterminate, come la legge imporrebbe, la durata e le modalità di effettuazione delle astensioni, nè viene espressamente garantita l'erogazione delle prestazioni indispensabili. In tali casi la Commissione, dopo aver rilevato che siffatte violazioni espongono i sindacati proclamanti al rischio di una valutazione negativa, ha invitato questi ultimi a riformulare la proclamazione, nel rispetto del preavviso e delle altre regole imposte dalla legge o dagli accordi valutati idonei.

Analogamente caratterizzate da una funzione di prevenzione di possibili violazioni sono state poi le delibere (15) con le quali la Commissione, a fronte di proclamazioni sostanzialmente rispettose della disciplina legale e convenzionale, ma carenti nell'esplicitare la volontà di erogare le prestazioni indispensabili, ha invitato le organizzazioni sindacali a dare assicurazione che, nel corso dello sciopero proclamato, sarebbero state garantite le prestazioni indispensabili, indicando altresì le fonti di specifica individuazione delle medesime. Tali inviti, pur non essendo provvisti di effetti cogenti, sono stati talora accolti dai sindacati, che si sono adeguati ad essi.

3.2. Valutazione dei comportamenti

Con numerose delibere la Commissione è intervenuta in seguito alla notizia della proclamazione o dell'effettuazione di scioperi. Prima di procedere alla valutazione del comportamento dei soggetti coinvolti nelle vicende denunciate, la Commissione ha atteso il decorso dei 15 giorni concessi alle organizzazioni sindacali e/o datoriali per eventuali comunicazioni in merito. Non sempre però tali organizzazioni hanno dato seguito all'invito, loro rivolto dalla Segreteria, di fornire informazioni e formulare osservazioni, ciò che, quando gli elementi a sua disposizione non erano sufficienti alla valutazione, ha costretto la Commissione ad intervenire con delibere istruttorie di espressa sollecitazione alla trasmissione di ogni elemento utile ad una chiarificazione delle modalità di svolgimento del conflitto.

Le delibere di valutazione negativa del comportamento di soggetti sindacali e lavoratori sono state 139. In più della metà dei casi (72), il giudizio negativo è stato dovuto al mancato rispetto, in occasione della proclamazione di scioperi, dei termini, legali o convenzionali, di preavviso. Frequenti sono state anche le violazioni del precetto legale della necessaria predeterminazione della durata dell'astensione (20) e della regola dell'intervallo (17) fra un'azione di sciopero e l'altra, che numerosi accordi hanno introdotto al fine di diluire nel tempo le agitazioni. In 35 ipotesi si è rilevato come non siano state erogate le prestazioni indispensabili, né sono mancati casi in cui le organizzazioni sindacali hanno espressamente invitato i lavoratori a non assicurarle, talora con la speciosa motivazione che queste sarebbero già state garantite in altro modo.

Ma, accanto a queste palesi violazioni della disciplina sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, si annoverano numerose altre ipotesi di meno clamorosa elusione dei precetti legali: fra queste la proclamazione di scioperi a scacchiera, talora articolati per turni dei singoli lavoratori, che impediscono un'adeguata informazione degli utenti circa i servizi sui quali è possibile contare; o la scelta di sospendere servizi strumentali a quelli essenziali, ciò che comporta una disorganizzazione del servizio nel suo complesso ed effetti ultrattivi che si ripercuotono sulle stesse prestazioni indispensabili garantite; o ancora proclamazioni plurime a lunga scadenza, che contraddicono la ratio del preavviso, violano il divieto di concomitanze e, atteso quest'ultimo, ledono potenzialmente l'altrui diritto di sciopero.

In 43 casi la Commissione ha ritenuto che non sussistessero i presupposti per una valutazione negativa, mentre in 24 ipotesi la deliberazione è stata nel senso di non procedere ad una valutazione negativa. Quest'ultimo tipo di giudizio è stato formulato, generalmente, qualora la Commissione, pur trovandosi di fronte a profili di astratta censurabilità del comportamento sindacale, soprattutto per quanto attiene alla proclamazione, ha rilevato una sorta di successiva "sanatoria" di tali irregolarità, o perchè lo sciopero non ha nel concreto pregiudicato i diritti dell'utenza, o per la mancata attuazione delle agitazioni illegittimamente proclamate. A quest'ultimo proposito è necessario però precisare che la Commissione non ha modificato il proprio già consolidato orientamento secondo cui, al fine di evitare i danni prodotti dal frequente abuso del ben noto "effetto-annuncio", l'intempestiva revoca di scioperi proclamati si sottrae a censure di illegittimità solo quando essa sia, a sua volta, giustificata (ad esempio perchè decisa in seguito ad un incontro con la controparte o in ottemperanza ad un invito della Commissione stessa).

4.1. In generale

Anche nel semestre in considerazione la Commissione è stata ripetutamente sollecitata ad esprimere il proprio parere in merito a questioni concernenti lo sciopero nei servizi pubblici essenziali. La Commissione ha espresso così l'avviso che l'attività delle aziende di distribuzione intermedia dei farmaci sia configurabile quale servizio pubblico essenziale e sia quindi soggetta alla legge n. 146/1990 (del. n. 195/11.9).

In tema di preavviso, la Commissione ha chiarito che, in caso di ordinanze di differimento, eventuali scioperi successivi debbano essere riproclamati con il rispetto del termine legale di preavviso e che i termini di differimento, contenuti nell'ordinanza, debbano essere riferiti all'attuazione concreta delle astensioni dal lavoro, le quali possono dunque essere, eventualmente, proclamate anche durante il periodo di tempo in cui trova attuazione l'ordinanza, ferma restando, ovviamente, la garanzia del termine legale di preavviso (del. n. 193/11.11). Con riferimento all'ipotesi in cui l'ente erogatore di un servizio pubblico essenziale occupi un solo dipendente, si è precisato come questo sia tenuto, in occasione d'una proclamazione di sciopero a cui intenda aderire, a svolgere le sole mansioni inerenti ai servizi essenziali per la cui erogazione sono previste cadenze legali immodificabili o, caso per caso, ove se ne manifesti l'indifferibilità secondo criteri di ragionevolezza, ma nei limiti strettamente necessari alla loro esecuzione (del. n. 191/11.18).

4.2. Sulla sentenza n. 57/1995 della Corte costituzionale

Non sono mancate, anche nel periodo in esame, richieste di chiarimenti in merito agli effetti prodotti dalla sentenza n. 57/95 della Corte costituzionale sulla disciplina dello sciopero nei servizi essenziali. La Commissione ha colto così l'occasione per chiarire: a) che la sentenza della Corte si è limitata ad introdurre un dovere procedimentale di segnalazione da parte della Commissione anche in relazione al secondo comma dell'art. 4, non disponendo alcun mutamento circa la misura e la tipologia delle sanzioni da applicare; b) che la sospensione delle agibilità sindacali e dei versamenti ex art. 26, legge n. 300/70, debba essere comminata ai soggetti che hanno proclamato lo sciopero o vi hanno aderito, con riferimento all'ambito di proclamazione dello stesso (del. n. 206/11.5); c) che le valutazioni negative ex art. 13, lett. c), formulate in base a dati esaurienti, anche prima della sentenza della Corte, non abbiano bisogno di alcuna integrazione ai fini dell'irrogazione della sanzione di cui all'art. 4, comma 2, da parte del datore di lavoro; d) che, qualora le organizzazioni sindacali richiedano - sulla base di ulteriori elementi di valutazione - il riesame della decisione precedentemente adottata, il datore debba sospendere il procedimento sanzionatorio pendente, per attendere una nuova delibera della Commissione di Garanzia (del. n. 200/11.14).

4.3. Sul rapporto fra accordi sulle prestazioni indispensabili e contratti collettivi nel pubblico impiego

La Commissione (del. n. 203/16.1) ha colto l'occasione per chiarire talune importanti questioni relative al rapporto fra accordi sulle prestazioni indispensabili e contratti collettivi nel pubblico impiego. Si è precisato così che, secondo l'art. 16 della legge 146/1990, gli accordi sui servizi essenziali e sulle prestazioni indispensabili hanno efficacia indeterminata nel tempo e che quindi le regole sullo sciopero non vanno rinegoziate ad ogni rinnovo contrattuale. Di tali regole si può dare disdetta "specifica" - indicando cioè le singole clausole oggetto della disdetta ed i motivi della medesima - fino a sei mesi prima della scadenza della disciplina delle altre materie, ma le determinazioni pattizie valutate idonee, anche se disdettate (o le proposte) continuano a regolare le prestazioni indispensabili finchè non siano sostituite da accordi valutati idonei. Per la Commissione, inoltre, in caso di concomitanza (eccezionale) con il procedimento di stipulazione dei contratti ex D.lgs. 29/1993, nel procedimento di determinazione della disciplina delle prestazioni indispensabili devono comunque essere sentite le organizzazioni degli utenti e va mantenuto distinto l'intervento della Commissione di natura "interlocutoria" (avente cioè ad oggetto la c.d. "preintesa") dalla valutazione definitiva dell'accordo stipulato; soltanto con la valutazione definitiva d'idoneità l'accordo sulle prestazioni indispensabili si perfeziona, producendo gli effetti previsti dalla legge. La considerazione secondo cui i contratti collettivi di lavoro e gli accordi sulle prestazioni indispensabili si pongono su piani distinti aiuta a comprendere come siano ragionevoli delle differenze tra i rispettivi procedimenti.

4.4. Mancanza dei presupposti per un proprio intervento

In non poche ipotesi la Commissione ha ritenuto invece di dover declinare l'invito ad un propria presa di posizione in merito a questioni di cui era stata investita. Siffatte richieste le hanno consentito di chiarire come esulino dall'ambito delle sue competenze interventi nel merito delle vertenze aziendali, la repressione di comportamenti pretesamente antisindacali, l'individuazione dei sindacati con i quali le amministrazioni o le imprese devono contrattare, valutazioni negative delle condotte datoriali (al di fuori della specifica ipotesi disciplinata dall'art. 2, comma 6, legge n. 146/1990).

4.5. Promozione di comportamenti conformi allo spirito della legge

Numerose sono state le pronunce con le quali la Commissione, al fine di evitare agli utenti intollerabili disagi, ha sollecitato le parti a ricondurre il conflitto nei binari di un sistema di corrette relazioni sindacali. Si sono così invitate le parti ad adottare misure utili a prevenire e rimuovere le cause di conflittualità, attivando tentativi di conciliazione e procedure di raffreddamento (del. n. 193/8.24); si è rivolta alle Organizzazioni sindacali l'esortazione a non proclamare scioperi condizionati a comportamenti altrui (del. 197/12.2) e ad assumere tutte le iniziative idonee ad ottenere una rarefazione delle astensioni dal lavoro (del. n. 207/2.1).

In considerazione del diritto dei cittadini ad essere correttamente informati sugli effetti dei conflitti sindacali nei loro confronti, si sono in più occasioni richiamate le Ferrovie dello Stato all'osservanza delle norme sulle comunicazioni all'utenza, invitandole ad integrare l'orario ferroviario con l'indicazione dei treni da garantire in caso di sciopero, conformemente alla proposta della Commissione sul trasporto ferroviario (del. n. 192/15.2, del. n. 195/8.51 e del. n. 201/16.5). Analogo invito è stato rivolto alle imprese esercenti il trasporto aereo (del. n. 196/15.7 per Alitalia e del 198/2.1 per Meridiana).

A fronte di quattordici richieste di revoca di delibere di valutazione negativa, la Commissione in due casi ha ritenuto che sussistessero i presupposti per accogliere l'istanza presentata, ed in entrambe le ipotesi ciò è stato dovuto al fatto che la prova del rispetto dei termini di preavviso è stata fornita alla Commissione per la prima volta in occasione della richiesta di riesame (del. n. 203/13.3 e del. n. 207/13.3). In una diversa ipotesi invece la Commissione, dopo aver appurato che l'Organizzazione sindacale reclamante non aveva avuto conoscenza del procedimento di valutazione a suo carico, ha deliberato la riapertura del procedimento e la sospensione degli effetti sanzionatori prodotti da una precedente delibera (del. n. 200/15.3).

Nel semestre considerato sono state 20 le delibere di convocazione di soggetti interessati dal conflitto nei servizi essenziali. Fra queste si ricordano le convocazioni del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, del Ministero della Funzione Pubblica e delle Organizzazioni sindacali firmatarie dell'accordo nazionale decentrato del 19.7.1995, per chiarire talune questioni concernenti il contenuto di tale accordo (del. n. 203/6.7); dell'ARAN e del Dipartimento della Funzione Pubblica per acquisire informazioni in vista della revisione degli accordi dei comparti Sanità e Ministeri (del. n. 208/17.1).

Va segnalato come la Commissione abbia deliberato di impugnare (proponendo appello di fronte al Consiglio di Stato e affidandosi a tal fine al patrocinio dell'Avvocatura dello Stato) una decisione del TAR del Lazio, per ottenerne la riforma nella parte in cui essa riconosce alle proposte della Commissione un'efficacia meramente endoprocedimentale, in tal modo ledendo la sfera delle competenze assegnate all'organo di garanzia stesso e pregiudicando l'efficacia imperativa della legge (del. n. 205/18.1).

Facendo seguito ad una precedente delibera indirizzata ai Presidenti delle Camere, la Commissione ha rivolto al Ministro Guardasigilli l'invito a dare pubblicità, tramite la Gazzetta Ufficiale, al fatto che i nuovi accordi di comparto, nella parte concernente le prestazioni indispensabili, non sono da considerarsi efficaci non essendo stati valutati idonei dalla Commissione di garanzia (del. n. 192/6.1).

7.1. Le lacune del sistema sanzionatorio

A conclusione di questo sintetico riepilogo dell'attività svolta dalla Commissione di Garanzia nel semestre considerato, si ritiene utile richiamare l'attenzione su alcuni problemi che l'applicazione della legge 146/1990 pone, e che sono stati oggetto di segnalazione ai Presidenti delle Camere in occasione della Relazione, presentata in data 5.10.1995, sull'apparato sanzionatorio predisposto dalla legge citata. Si allude, in special modo, alla ridotta efficacia del sistema delle sanzioni collettive indotta dall'abrogazione referendaria dell'art. 26 della legge 300/1970, che disciplinava la trattenuta dei contributi sindacali da parte imprenditoriale. Per agevolare la riflessione del legislatore in materia, la Commissione ha successivamente informato i Presidenti delle Camere di prassi elusive poste in essere da un'Organizzazione sindacale che ha ridotto il contributo ordinario in termini tali da vanificare la deterrenza della sanzione.

7.2. Difficoltà organizzative

Le difficoltà organizzative nelle quali la Commissione di Garanzia opera non sono state superate. Ci si astiene peraltro, in occasione di questa relazione, dall'elencare, per l'undicesima volta, le molteplici cause di tali difficoltà, e ci si limita a rinviare, sul punto, alle precedenti ma, purtroppo, in larga misura, inascoltate doglianze.

Le strutture nelle quali la Commissione di Garanzia si trova ad operare permangono largamente insufficienti, nonostante qualche progresso logistico. Le maggiori lacune riguardano: la disponibilità dei locali; la garanzia di sicurezza; i supporti informatici.